關于加速治理黃河蘭州段水質污染的幾點思考

　　黃河蘭州段水質污染的嚴峻態勢，不僅關系到黃河流域本身，還關系到人與流域的關系，關系到社會、政治、經濟、法律、國際關系以及人們的觀念等諸多方面。水污染已成為我國主要的水環境問題，必須增強危機感、使命感和責任感。
　　（一）完善政績考核辦法，增強決策層進行環保治理的內在動力
　　長期以來，國家對各級地方政府和行政部門負責人政績考核的指標有多項，但實際上有硬有軟，經濟總量GDP和財政收入是硬指標，環境保護指標始終是第二位的。于是一些地方為政者不惜以犧牲環境為代價，與追求財富最大化的污染企業相連接，努力追求地方財稅的增長， 同時也造成了許多污染企業的存在。分稅制實施以后，中央和地方財政分灶吃飯，地方政府追求經濟利益的動機更加明顯。2007年政府工作報告中提出要認真落實環保目標責任制，實行嚴格的問責制，表明了中央政府的決心，但能落實到什么程度有待觀察。筆者認為，只有改革政績考核辦法和指標體系，切斷決策層與污染企業的“利益”聯系，把環保指標真正變成“硬約束”，并且逐步擴大和加強公民及其代表在領導干部政績考核、人員任用和升遷中的作用，培植出當政者進行環保治理的內在動力機制，促使政府官員追求政績的努力與實現可持續發展的目標相一致，這才是解決加速治理黃河水污染、改善水環境的根本所在。
　　與此同時，各級政府及有關部門還要從以行政手段管理為主，轉變到以法制和經濟手段為主，充分調動各企業、各行業、各部門防污治污的主動性和積極性。
　　（二）盡快試行國民經濟綠色核算體系，提升轉變粗放經濟增長方式的經濟動力
　　以GDP為核心的國民經濟核算體系（SNA），忽略了經濟發展中的環境代價，即忽視了自然資源的稀缺性及其對經濟可持續發展的威脅；忽視了資源開發的生產經營活動造成的環境退化；忽視了環境保護支出的社會成本。這樣便造成了對環境投入成本的低估和對國內生產總值的高估，刺激投資不斷擴大，使經濟系統對環境系統的壓力持續加大，誤導決策者片面追求GDP的增長，最終導致環境系統的更大破壞，因此它不能作為可持續發展的政策分析工具。為了校正上述缺陷，世界銀行在1997年就推出了綠色GDP的國民經濟核算體系，以此來衡量一國扣除環境損失之后的真實國民財富。這種方法有利于約束企業的廢物排放和對資源的掠奪式利用。
　　包括蘭州在內的黃河流域工業長期沿襲著低投入、高消耗、重污染的發展模式。這種粗放的發展模式進入門檻比較低，依靠要素的低成本和對環境代價的忽視，很多企業很快就可以形成某種競爭優勢，創造短期的經濟增長。而在地方的經濟起步階段，政府也往往采取要素低價、低稅政策，造成了企業的資源依賴型的發展環境，一些企業將環境成本至少一部分可以外部化，其利潤卻在增長。在這種情況下，無論是企業還是地方都很難主動去轉變經濟增長方式，主動進行技術創新。
　　進入新世紀以來，國內發達地區已經向社會傳遞了環境成本內部化壓力的重要信號，預示著無視環境成本的發展模式已無法繼續。但在經濟欠發達地區，其傳統的粗放增長方式仍有其巨大的慣性，無論是地方政府或企業都對傳統增長方式有很強的依賴性。因為轉變增長方式要支付巨大的短期代價，甚至在一段時間會影響經濟增長速度。這種思維定勢必然會遲滯對綠色核算體系的主動探索，也成為調整產業結構、實行清潔生產、發展循環經濟、從“源”頭上削減污染的障礙。
　　目前，國家有關部門正在制訂綠色國民經濟核算方案和辦法，一些地區正在試點。蘭州市也應積極進行準備，建議統計部門可建立兩本賬：一本是傳統的GDP計算辦法，一本是綠色因素介入的統計辦法。目前，在公布傳統GDP的同時，也向企業、經濟部門和市民披露綠色統計的信息，以引起社會對資源環境的高度重視。今后，當國家正式推行綠色GDP核算方法時，即可較順利地過渡到綠色統計的單一賬戶。
　　與此同時，也要積極調整產業結構，正確選擇基礎產業、支柱產業、新興優勢產業、關聯產業。
　　（三）加快污水處理設施建設，力爭使污水治理產生經濟效益
　　根據蘭州市“到2010年黃河蘭州段減少污水排放量50%，保持污染不超標，到2020年減少污水排放量80%，實現黃河碧水工程”的構想，從現在起必須加快全市污水處理設施的建設，擴大現有污水處理廠的規模，新增一批大中型污水處理廠，并著手建立垃圾發電廠。凡廢水不能排入城市污水處理廠的工業園區都應建立園區污水處理廠；各級經濟開發區都應建立污水處理廠。
　　污水治理的主要問題是污水處理廠的建設投資大，運行費用高，且處理污水過程中產生的污泥，不僅含水量高，易腐爛，有強烈臭味，并含有大量病原菌、寄生蟲卵以及鉻、汞等重金屬和多氯聯苯、二惡英等難以降解的有毒有害以及致癌物。如果未經處理隨意排放，經過雨水侵蝕和滲漏作用，極易對地下水、土壤等造成二次污染，直接危害人的身體健康，對環境帶來災難性的后果。
　　（四）強化污染源監督管理，“環保執法要像鋼鐵一樣硬”
　　嚴峻的環保形勢，監督管理是到了動真格的時候了。
　　要規范環保執法，改變環保工作軟弱無力的局面。堅決實行水污染物排放總量控制，凡是水污染物排放不能達到總量控制要求的企業，實行限期治理，治理期間應予限產、限排，逾期未完成治理任務的，責令其停產整頓。進一步加強排污申報登記制度，對未申報登記或拒報、謊報排污申報登記事項的排污單位堅決依法處理。推動排污口規范化和在線監測工作，排污單位應按照排污口規范化的要求，設置排污口和排污口標志。要求全市所有污水處理廠在指定位置安裝自動監控裝置。所有污水處理廠和重點排污企業均實行排污許可制度，對已實施排污許可證管理的排污單位，禁止無證排污和超總量排污。對強行排污的企業要采取斷貸、斷電、斷運、吊照等措施，并追究企業法人的責任。嚴格按照國家標準征收水污染物排污費，不得擅自減免。對于不執行環評、違反“三同時”制度、不能正常運轉治污設施的違法行為，要堅決查處，不能手軟。對于上一年沒有完成總量減排任務的地方，要實行“區域限批”，停止審批新的工業項目和工業用地，直到完成任務為止。
　　（五）完善配套政策，健全法律法規
　　應擴大實施高污染企業、行業的差別電價政策。進一步健全排污收費及污水、垃圾處理收費制度，合理提高征收標準。建議國家有關部門制訂節水和環保產品目錄，出臺鼓勵生產和使用列入目錄產品的稅收政策。研究建立對量大面廣的節水、降污產品的財政補貼機制。研究試行強制采購節水、降污產品的辦法。拓寬融資渠道，促進國內外資金、貸款向節水、減污領域傾斜。
　　目前，超標排污、擅自閑置治污設施、偷排污水等環境違法現象十分普遍。這類違法行為有一個共同特性，即持續性。它或者表現為同一環境違法行為（如擅自閑置治污設施）被企業繼續多日，甚至長達數月乃至數年；或者表現為企業連續多次實施同一環境違法行為（如分別多次偷排污水）。對這類具有持續性的環境違法行為，常常使執法人員面臨兩難：如果只認定為一個違法行為予以處罰，則明顯“便宜”了違法企業；如果認定為多個違法行為予以處罰，則法規依據似有不足。于是對持續性的環境違法行為目前大多作為一個違法行為予以處罰，這樣便出現了“守法成本高，違法成本低”的悖理，使一些企業形成“寧可受罰也不愿治污”的行為習慣，因為罰款數額要比治污的支出低得多。為了增強處罰的威懾力，借鑒國外通行的立法經驗，結合中國國情，通過修改《水污染防治法》和其他有關法律法規，對環境管理實踐中大量存在的持續性環境違法行為，引入按日計罰的處罰機制是必要的。
　　（作者分別系西北民族大學法學院副教授，甘肅省人大常委會民僑辦副主任）