“一事一議”的制度困境及完善舉措

　　摘要：“一事一議”作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套政策，它主要用來(lái)解決“后稅費(fèi)時(shí)代”農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題。事實(shí)上，“一事一議”在解決農(nóng)村農(nóng)田水利基本建設(shè)、植樹(shù)造林、修建村級(jí)道路等村莊集體生產(chǎn)公益事業(yè)建設(shè)方面發(fā)揮了重大的作用?！耙皇乱蛔h”在實(shí)踐中還面臨很多問(wèn)題，這些問(wèn)題既有制度本身的，也有操作方面的。這些問(wèn)題的存在制約了“一事一議”效力的發(fā)揮，因此必須加以解決。有鑒于此，文章主要從“一事一議”制度本身存在問(wèn)題的角度對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行探討。
　　關(guān)鍵詞：一事一議；稅費(fèi)改革；搭便車
　　
　　一、“一事一議”的制度困境
　　
　　（一）制度剛性
　　《“一事一議”暫行辦法》和《“一事一議”實(shí)施細(xì)則》都規(guī)定通過(guò)“一事一議”籌資不得超過(guò)人均15元的上限，并作為一項(xiàng)硬性要求，不得逾越。
　　這樣規(guī)定，本來(lái)是為了防止鄉(xiāng)村兩級(jí)亂收費(fèi)，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)切實(shí)減輕，但也給“一事一議”的實(shí)踐帶來(lái)麻煩，使“一事一議”難以集中到足夠的財(cái)力辦大事。
　　另外，“一事一議”項(xiàng)目往往是在年初議定的，但如果年中出現(xiàn)突發(fā)性事件需要資金如何處理?對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題，《暫行辦法》和《實(shí)施細(xì)則》都未明確說(shuō)明。
　　“一事一議”是一種民主化的村莊公共產(chǎn)品供給機(jī)制，民主化取向的制度設(shè)計(jì)，有利于促進(jìn)村莊公共產(chǎn)品的有效供給。但是，能以“一事一議”解決的村莊公共產(chǎn)品是有限的。因?yàn)?，任何制度都存在一個(gè)效力的問(wèn)題，它只能解決部分問(wèn)題。對(duì)此，“一事一議”的制度設(shè)計(jì)有明確的規(guī)定，“一事一議”主要是解決村莊范圍內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)、植樹(shù)造林、修建村級(jí)道路等村內(nèi)集體生產(chǎn)公益事業(yè)建設(shè)的籌資籌勞問(wèn)題。也就是說(shuō)，“一事一議”不是什么東西都可以往里裝的“收納桶”，并不是說(shuō)什么樣的籌資籌勞都可以借“一事一議”之名進(jìn)行。制度設(shè)計(jì)上做這樣的限制，主要是防止鄉(xiāng)村兩級(jí)將“一事一議”當(dāng)作大籮筐，沒(méi)有錢或錢不夠用的事項(xiàng)均往里裝，進(jìn)而使“一事一議”成為新的亂收費(fèi)亂集資的口子，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但客觀上規(guī)制了“一事一議”制度的效力。
　　因此，要使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，能夠跟上農(nóng)村發(fā)展的形勢(shì)和村民的多元化需要，還必須在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革上下功夫，探索更為合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式。如在農(nóng)村公共產(chǎn)品資金籌措上加大上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的力度，嘗試市場(chǎng)化改革，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共產(chǎn)品的供給等。
　?。ǘ┓菑?qiáng)制性不能排除“搭便車”行為
　　曼瑟爾·奧爾森曾指出：“除非一個(gè)群體中人數(shù)相當(dāng)少，或者除非存在著強(qiáng)制或某種其他的特別手段，促使個(gè)人為他們的共同利益行動(dòng)，否則，理性的、尋求自身利益的個(gè)人將不會(huì)為實(shí)現(xiàn)他們共同的群體利益而采取行動(dòng)。”公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性特征，導(dǎo)致“搭便車”行為的產(chǎn)生。這實(shí)際上給消費(fèi)者提供了一種刺激，使他對(duì)公共產(chǎn)品的貢獻(xiàn)盡可能小于（甚至為零）他從公共產(chǎn)品中獲得的利益，而希望他人承擔(dān)更多的成本。
　　“一事一議”是一種自主供給的方式，不帶有強(qiáng)制性。受小農(nóng)意識(shí)的影響，從個(gè)體理性出發(fā)的村民很容易產(chǎn)生“搭便車”的心理，使得資金籌集不到位。
　　（三）表決形式的規(guī)范化問(wèn)題
　　由于《暫行辦法》和《實(shí)施細(xì)則》都沒(méi)有對(duì)表決形式做出具體的規(guī)定，因而，在“一事一議”實(shí)踐中，各地的表決形式各異。盡管我們不能苛求村民能自覺(jué)采用科學(xué)規(guī)范的表決形式，但是，從制度設(shè)計(jì)上來(lái)強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)應(yīng)該是有積極意義的。
　　
　　二、“一事一議”有效實(shí)施的思考和建議
　　
　　（一）改革和完善“一事一議”制度
　　1、根據(jù)受益主體和籌資主體相對(duì)應(yīng)的原則，可適當(dāng)縮小議事范圍。以村民小組或自然村為單位議事的，可靈活制訂籌資籌勞規(guī)則。例如在修筑一條或幾條道路時(shí)，可以通過(guò)受益主體協(xié)商，有機(jī)動(dòng)車的村民多繳到上限額，無(wú)車的可以減半征收等等，其具體實(shí)施方案可以經(jīng)大家討論決定。這樣既可以充分提供小集體所需的公共品，又符合公平原則，皆大歡喜。
　　2、適當(dāng)靈活下放上限設(shè)置決定權(quán)。國(guó)家《村級(jí)“一事一議”籌資籌勞管理辦法》規(guī)定“一事一議”籌資籌勞實(shí)行上限管理，這樣限制了村集體籌資籌勞的能力。本人認(rèn)為應(yīng)該考慮不同地區(qū)、不同發(fā)展程度的村莊的不同需求，不制訂統(tǒng)一的籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論從籌資額上還是所議的項(xiàng)目上，都可以放松。
　　3、不宜硬性完全取消“兩工”。在某些農(nóng)村公共品的建設(shè)上，義務(wù)工和勞動(dòng)積累工仍是必要的，一些農(nóng)民也對(duì)此表示理解和支持，因此可以在村民自愿的情況下允許“兩工”存在。如某些公共品的技術(shù)含量并不高，比如在農(nóng)村修水泥路，由本村村民自己興建顯然可以使成本降低，能夠部分減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。由此可見(jiàn)，硬性地取消“兩工”不盡合理，這樣的制度顯然不符合“激勵(lì)相容”的原理，在實(shí)施中勢(shì)必要被打折扣。離開(kāi)了帶有公有權(quán)利性質(zhì)的法律或行政強(qiáng)制力，農(nóng)田水利及其他公共產(chǎn)品供給中的“一事一議”制度，很難真正有效地實(shí)施下去。因此政府在認(rèn)真貫徹落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》的基礎(chǔ)上，必須充分聯(lián)系本地實(shí)際，制定《村民自治章程》和《村規(guī)民約》，把“一事一議”的議事規(guī)則寫進(jìn)去，以制度的形式固定下來(lái)，并在實(shí)踐中認(rèn)真貫徹執(zhí)行。要盡快規(guī)范和完善農(nóng)村“一事一議”的相關(guān)政策法規(guī)，做到“一事一議”有法可依，讓“一事一議”逐步走上法制化軌道，不斷提高村民的議事意識(shí)、議事水平和議事能力，確保“一事一議”規(guī)范運(yùn)作。對(duì)擅自挪用、平調(diào)、擠占“一事一議”款項(xiàng)的要嚴(yán)肅查處，屬私人貪污、挪用的追究刑事責(zé)任；對(duì)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)表決同意并簽字后，不按時(shí)繳納款項(xiàng)的，按違反合同論處，申請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁委員會(huì)依法仲裁，也可依法起訴。
　?。ǘ┐龠M(jìn)“一事一議”制度有效實(shí)施的相關(guān)配套改革
　　“一個(gè)制度安排的效率極大地依賴于其他有關(guān)制度安排的存在”?！稗r(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制不完善是農(nóng)民負(fù)擔(dān)難以減輕的主要原因，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)光靠行政命令是不行的，必須進(jìn)行機(jī)制改革”。
　　農(nóng)村“一事一議”能否順利實(shí)施，一定程度上取決于農(nóng)村稅費(fèi)相關(guān)配套改革能否到位。配套改革搞好了，既有利于農(nóng)村稅費(fèi)主體改革成果的進(jìn)一步鞏固和發(fā)展，也有利于農(nóng)村“一事一議”籌資籌勞的順利實(shí)施。
　　1、切實(shí)加強(qiáng)村民自治制度建設(shè)。說(shuō)到底，“一事一議”是民主決策的一種實(shí)現(xiàn)形式，其實(shí)施有賴于村民自治的深入發(fā)展。村民自治包涵的民主理念、民主意識(shí)的一整套制度規(guī)范都有益于“一事一議”制度的實(shí)施，而且，村民自治實(shí)踐奠定的民主基礎(chǔ)，有利于“一事一議”的推行。當(dāng)然，“一事一議”實(shí)踐也會(huì)反過(guò)來(lái)促進(jìn)村民自治的發(fā)展。而這種良性互動(dòng)局面的出現(xiàn)，還得取決于政府（尤其是基層政府）所扮演的角色。從農(nóng)民的視角來(lái)看，加強(qiáng)村民自治中的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的建設(shè)將更有利于村民自治的深入發(fā)展。從這個(gè)意義上來(lái)看，“一事一議”將有利于村民自治的發(fā)展。當(dāng)前，“一事一議”籌資籌勞難以開(kāi)展的一個(gè)關(guān)鍵原因在于村干部缺乏權(quán)威，村民對(duì)組織者缺乏信任與支持。因此必須開(kāi)展以村民選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治工作。以此為突破口，建設(shè)起村兩委與村民的溝通渠道，充分發(fā)揚(yáng)村民民主，改變村民心中對(duì)會(huì)議“多年不開(kāi)會(huì)，開(kāi)會(huì)就要錢”的不良印象，讓村民真正感到“一事一議”是在決策他們自己的事情，進(jìn)而愿意為改善自己的生產(chǎn)生活條件而出工出資。
　　2、改革城鄉(xiāng)二元分治制度。如果一個(gè)國(guó)家是一個(gè)城鄉(xiāng)二元社會(huì)，有一個(gè)分裂的雙層社會(huì)結(jié)構(gòu)，那么無(wú)論城市還是鄉(xiāng)村，社會(huì)福利的提供，財(cái)富和福利的增長(zhǎng)都會(huì)陷入窘境，但是民主化將阻止這種分裂，這正是福利國(guó)家產(chǎn)生的重要條件和社會(huì)后果。在沒(méi)有對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元分治制度作根本性變革的情況下，在農(nóng)民收入普遍偏低的現(xiàn)實(shí)下，“一事一議”制度不大可能完全解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，但我們不能因?yàn)椤耙皇乱蛔h”在理論上和實(shí)踐上的困難而放棄，因?yàn)槲覈?guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還將存在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，“一事一議”至少在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)還將發(fā)揮其應(yīng)有的作用。不過(guò)，我們也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，要最終解決包括村級(jí)公共品在內(nèi)的農(nóng)村公共品短缺問(wèn)題，還得靠改革不合理的城鄉(xiāng)二元分治制度，并采取“以工補(bǔ)農(nóng)”的方式來(lái)扶持農(nóng)村發(fā)展，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共建設(shè)的投入，提高農(nóng)民收入，關(guān)心農(nóng)村的發(fā)展，使“一事一議”達(dá)到理論和實(shí)踐上的圓滿。
　　3、推行“一事一議”必須深化公共財(cái)政體制改革。從根本上來(lái)看，國(guó)家應(yīng)在收入分配上進(jìn)行稅收及公共財(cái)政體制創(chuàng)新，加大向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，建立一個(gè)有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、真正有效的公共財(cái)政體制。目前，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政基本上是吃飯財(cái)政，根本無(wú)錢興辦農(nóng)村公益事業(yè)。因此，國(guó)家財(cái)政支出制度，要體現(xiàn)把財(cái)政增長(zhǎng)主要用于農(nóng)村教育、文化、科技以及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨，逐步減少農(nóng)民自己出資出勞興辦農(nóng)村公益事業(yè)比例，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公益事業(yè)同步發(fā)展。同時(shí)，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資興辦公益事業(yè)，逐步減少“一事一議”籌資，讓農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)“零負(fù)擔(dān)”，從而推進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)健康發(fā)展。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、曼瑟爾·奧爾森.集體行動(dòng)的邏輯[M].上海人民