公民導向的地方政府績效評價

　　摘要：當下需要建立公民導向的地方政府績效評價體系，圍繞民生來考核地方政府的績效并由普通公民來直接評價，以督促和激勵地方政府樹立正確的政績觀，落實科學發展觀，真正地服務于公民和社會。
　　關鍵詞：公民導向；地方政府；績效評價；民生
　　
　　政府績效評價是指采用合適的評價工具，對政府部門的行政績效進行客觀、公正的評價。其目的在于提高政府公共管理和公共服務的能力，并改善政府部門的績效。自20世紀80年代以來，績效評價成為了西方發達國家改善政府管理的重要的制度化工具。英國、澳大利亞等國以管理規范的形式來推進政府績效評價，美國、荷蘭和日本等國更是通過立法使績效評價成為了對政府機構的法定要求。
　　“有什么樣的考核評估制度，就會有什么樣的政府行為”。當前的一些地方政府績效評價缺乏公民導向性，助長了地方政府的錯誤的政績觀，表現為重經濟輕民生、重增長輕發展、重速度輕質量。少數地方政府常常忽視公眾最關心的民生問題，甚至不惜犧牲環境和社會長遠利益來片面追求經濟增長。對經濟增長片面強調和對社會環境協調發展的忽視扭曲了政府的價值取向，引發了諸如環境惡化、資源枯竭、民生保障缺位等后果。因此，地方政府績效評價應該以公民為導向，圍繞民生來考核并由普通公民直接評價，以督促和激勵地方政府樹立正確的政績觀，落實科學發展觀，真正服務于公民和社會。
　　
　　一、地方政府績效評價缺乏公民導向性的表現及后果
　　
　　很多人認為，我國的政府績效評價存在的主要問題是缺乏系統化的績效評價體系。誠然，各地的政績評價大多還處于自發狀態，評價的內容、主體、程序、方法等方面都還具有相當程度的隨意性和不持續性。但是，當前許多地方的政績評價的主要缺陷是缺乏公民導向性，評價的內容和指標不能反映普通公民的要求，評價主體中普通公民的影響力太小甚至完全缺位。
　　（一）評價指標方面
　　在“重經濟、輕社會、輕生活”的指導思想下，我國在很長時間里把追求GDP的增長速度放在突出地位。前階段許多地方片面強調經濟指標尤其是GDP指標，甚至“上級對下級的考核就是GDP增長率的考核。”這種獨尊GDP的政績評價導致地方政府片面追求經濟增長，忽視社會經濟的綜合平衡發展，也加劇了社會的不和諧。地方政府官員的政績觀被誤導，他們忙于辦企業、招商引資，而疏于對普通公民的公共服務，有的甚至大搞“數字政績”和“形象工程”來滿足上級的GDP考核要求。每年地方上報的GDP總和總是大大高于國家統計局的統計結果，如2004年各省、區、市上報的GDP總量之和就比國家統計局公布的數字高出3.9%。
　　（二）評價主體方面
　　長期以來，地方政府的績效評價主要在政府系統內部進行，包括自我評價和上級的評價。這種自上而下的績效評價，很難真正反映普通公民的意見。從理論上講，自我評價很難做到客觀公正，自我評價的績效等級大多都比別人評價的績效等級要高。而上級得到的信息又主要來自于下級的匯報，下基層調查也常常難以反映真實情況。
　　地方政府績效評價缺乏公民導向性，容易使地方政府的決策和行政行為偏離公民價值取向。地方政府更看重短期內能有明顯變化和出成績的方面，如GDP的增長、馬路和城市景觀的建造、招商引資的規模等，而容易忽視環境保護、住房保障、公共交通和公共醫療衛生等民生問題。所以，必須建立公民導向的政績評價體系，促使地方政府在決策和日常工作中始終以公民利益為目標。
　　
　　二、如何建立公民導向的地方政府績效評價體系
　　
　　在設計地方政績評價體系時，要從評價內容和指標的確定、評價主體的選擇以及評價的組織等方面著手，確保整個評價體系以公民為導向并構成有機整體。
　　（一）從公民的角度確定地方政府績效評價的內容和指標
　　公民對政府的期望，就應該成為政府績效評價的內容。“評估政府的績效，不是看它投入了多少資源、做了哪些工作，而是要看它的工作在多大程度上滿足了社會和公眾的需要。”
　　作為受托為公民提供公共物品和服務的機構，地方政府“績效評價的主觀標準就是看社會公眾是否滿意”。在確定評價的內容時，應該以公民滿意作為最終目標，并圍繞民生問題來設定地方政府的績效指標。比如，可以將公民所關心的民生問題分解為生活條件、安全感、環境質量、發展潛力和其他方面，公民將從這幾個方面來表達自己的感受并做出判斷和評估。在這個基礎上，可以進一步分解出更具體的評價指標（如表1所示）。
　　（二）以普通公民作為地方政府績效的主要評價者
　　地方政府績效的評價主體可以由普通公民、上級政府和社會機構（如獨立的專業咨詢評價機構）等組成，但必須保證以普通公民為主（占最大權重）。普通公民每天工作和生活在當地，直接受當地政府政策和行政行為的影響，由于關乎自己切身利益，他們更加關心和了解身邊發生的事，對政府績效評估更有發言權。
　　有學者認為，普通公民對政府工作了解不多，掌握的信息少，因而難以做出客觀評價。這種觀點有失偏頗。公民是政府的服務對象，如果政府所作所為不被公民所了解和理解，那至少也表明政府的工作有欠缺，而不能以此為由拒絕公民的評價。需要注意的是，在評價政府績效方面，社會精英不能代替普通公民。精英們所處的環境、地位限制了他們的視野和價值觀，使得他們很難真正了解普通民眾所想所慮。所以，應盡量以普通公民作為政府績效的評價者，以保證得到的意見具有廣泛代表性。在這方面，美國法院選擇陪審團成員的做法值得借鑒。陪審團成員全部從符合一定條件的非法律專業的人員中選出，而將法學教授、律師這樣的精英排除在外。
　　
　　（三）由同級人大常委會負責組織地方政府績效評價
　　為了保證評價的獨立性和公正性，應該由同級人大常委會來負責組織評價政府的績效，而政府所屬各職能部門的績效評價則由政府自己來組織。
　　在人大的組織和監督下，公民直接評價政府績效，政府官員的工作就會被引導到真正對公眾負責。個別地方已有所嘗試，并取得了明顯效果。據媒體報道，2007年9月27日，溫州樂清市的7名副市長在樂清市人大常委會面前依次匯報工作，同時把報告內容通過媒體向公眾傳播。在考績現場，受邀請的四十多個市民代表旁聽并參加分組討論，對副市長們分管的工作發表看法。這種政績評價方式滿足了公眾的知情權，同時也使人大能更廣泛地吸取民意。
　　此外，要讓公民導向的政府績效評價體系有效運行，還需要通過立法來提供制度化保障。地方政府官員并非公民直選，由公民來評價政府績效，在某種意義上講，需要政府一定程度的“讓權”，即把對政府績效的評價權交給民眾。如果這個問題不能得到解決，那其他措施都難以奏效。目前各地的公民評議政府活動還屬于政府的自覺行為，從長期看，缺乏可靠性，因而需要強制性的制度規范來保障。
　　
　　三、地方政府績效評價以公民為導向的意義
　　
　　只有以公民為導向，政績評價才能真正體現“主權在民”的理念和政府服務于公民的宗旨。從權力的來源看，“公權民授”，政府的權力歸根結底來自于公民的授予。胡錦濤總書記在中共十七大報告中指出“一切權力來自于人民”。政府是公民的受托人，應當服務于公民，也必須代表公民的利益。因此，政府工作績效的好壞，應該由公民來判斷和評價，其服務質量和水平高低，公民感受最深、最直接，也最有發言權。
　　
　　只有以公民為導向，政績評價才能引導地方政府不斷改善民生。公民最關注的無疑是民生問題，當官員的政績圍繞民生來考核并且接受普通公民的直接評價時，老百姓最關心的事情才會成為地方政府工作的重中之重。
　　只有以公民為導向，政績評價才能促進民主建設和民主監督，防止公權濫用。美國最高法院法官羅伯特·H·杰克遜（1950）說過，“防止民眾犯錯誤不是政府的功能，而阻止政府犯錯誤才是民眾的作用。”普通公民廣泛分布于整個社會，對發生在當地的情況遠比上級更清楚，也更容易起到監督作用。
　　只有以公民為導向，政績評價才能督促和鼓勵政府職能部門積極行政，提高辦事效率。如果政府績效評價以公民為導向，公民就可以借助評價權的行使來督促政府部門更好地理順內部職責分工、加強各部門間協作，并提高其辦事效率。
　　我國的地方政府績效評價在理論上和實踐中都處于起步階段。隨著政府體制改革的深入和績效評價技術的改進，公民導向的地方政府績效評價體系的建立和完善，對改善地方政府的績效、提高公共服務的質量和提升民生福利水平都將起到重要的作用。
　　
　　參考文獻：
　　1、中國行政管理學會課題組.政府部門績效評估研究報告[J].中國行