如何把準大部制改革的實質

　　現代意義的政府結構，肇始于資本主義社會。西方國家將國家權力劃分為立法權、行政權、司法權。每一種權力本身又劃分為決策權、執行權和監督權。由于行政權歸政府所有，因此，就政府的行政權而言，從橫向權能上，劃分為行政決策權、行政執行權、行政監督權；從縱向層級上，則劃分為中央行政權和地方行政權。西方國家的政府，就是按照行政權力“三分法”的格局進行機構設置的，其“大部制”正是實行了“三權分離”的“大部制”。
　　以實行大部制的美國政府為例。美國政府的行政部門現有15個，每個部門都是寬職能的。如美國農業部，下設19個局，大體涵蓋了我國的農業部、水利部、國家林業局的職能，還包括食品安全和檢驗，動植物衛生檢驗等職能，體現出“大農業”的管理理念。
　　綜觀美國政府的行政部門，擁有的權力主要有三項：制定政策權、解釋法律和政策、行政裁決權。以上三個權限，說明美國的行政部門掌握的就是行政決策權，也就是制定和出臺政策的權力。在大部門體制下，美國還設有將近60個的獨立政府機構和公司。這些獨立的政府機構和公司是行政管理機構，主要行使行政執行權，即辦理行政事務，它們不隸屬于行政部門。作為美國大部制的行政部門，沒有行政執行權，也不對行政管理機構進行監管。那些獨立的政府機構和公司受總統和法院監督。同樣的，政府行政部門自身也要受到總統和國會的監督，并向他們負責。因而，美國的行政部門被戲稱是“一仆二主”的機構。
　　如果以西方國家的大部門行政體制作為參照系，那么我國政府的行政管理體制不僅是實行條塊分割、按照專業管理職能設置政府機構的小部門行政體制，而且是集行政決策權、行政執行權、行政監督權于一身的“三權合一”體制。
　　把準“大部制”改革的實質，我們決不能單純地把實行大部門體制理解為只是部門機構之間的簡單合并。從根本上說，它是一種權力結構的重組和再造，就在于它實行的是行政決策權、執行權和監督權的合理劃分和相對分離。大部制如果只是在機構上進行拼合，砍掉一些部委，充其量不過是在搞“合署辦公”，玩“增灶減灶”。可以說，如果行政權力沒有得到科學分離，行政職能沒有得到徹底調整，過去怎么干的現在還怎么干，那就是做表面文章。（作者為國家行政學院科研部主任、教授、博導）