國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒：大部制大在哪

　　在實(shí)施《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》的時(shí)候，我們迫切需要深入研究一些問(wèn)題。大部制改革所要解決的問(wèn)題，主要是解決國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中橫向和縱向的權(quán)力關(guān)系問(wèn)題，只有劃清中央政府的部與部之間和中央與地方政府之間的兩方面權(quán)力邊界，大部門(mén)體制才能建立起來(lái)。
　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，目前的大部制改革方案，主要是著眼于中央政府部門(mén)橫向的權(quán)力邊界劃分的。比如說(shuō)，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行在自身職能作出調(diào)整的同時(shí)，還要建立部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制。將國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理等等，目的主要是在中央政府部門(mén)之間重新分配職能和權(quán)力關(guān)系。但事實(shí)上，這樣的劃分是不是合理，還有待縱向的中央政府和地方政府之間的權(quán)力劃分的檢驗(yàn)：中央政府在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中雖然處于高端的支配地位，但治理的效果最終是體現(xiàn)在地方，如果中央政府和地方政府的權(quán)力關(guān)系劃分不當(dāng)，無(wú)論是大部制，還是小部制，都可能治理無(wú)效。也就是說(shuō)，劃清縱向的權(quán)力關(guān)系對(duì)于實(shí)行大部制改革來(lái)說(shuō)，和解決橫向關(guān)系問(wèn)題同等重要的。然而，似乎目前問(wèn)題尚未提上議事日程。
　　在中央政府和地方政府的關(guān)系問(wèn)題上，就許多政府職能而言，或許問(wèn)題主要在于中央政府要不要“親自”執(zhí)行的問(wèn)題。比如說(shuō)國(guó)家環(huán)保部，此次改革后其主要職責(zé)是：擬訂并組織實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問(wèn)題等。但是，目前我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面治理低效的原因，是地方經(jīng)濟(jì)利益日益強(qiáng)大而環(huán)保執(zhí)法權(quán)力有限，要解決這個(gè)問(wèn)題，恐怕最好的辦法就是要改變目前有中央政府制定政策、地方政府執(zhí)行政策的治理模式，而改為由中央政府直接執(zhí)行的模式，才可能達(dá)到改革的目的。
　　在實(shí)行“大部制”經(jīng)驗(yàn)比較豐富的一些國(guó)家和地區(qū)如美國(guó)就是這樣做的。事實(shí)上，在美國(guó)以及其他一些國(guó)家和地區(qū)，所謂大部制，就是既依法制定法規(guī)規(guī)章以及各種各樣的政策，也要依法執(zhí)行這些法規(guī)規(guī)章和政策。美國(guó)的能源部聯(lián)邦雇員和合同雇用人員超過(guò)10萬(wàn)人，年度預(yù)算超過(guò)230億美元。美國(guó)國(guó)土安全部有18萬(wàn)雇員，農(nóng)業(yè)部有10萬(wàn)雇員，環(huán)境署的人員編制比中國(guó)環(huán)保部多60倍。為什么它們要這么多公務(wù)員呢？就是因?yàn)榧词故恰爸醒搿闭鼈円彩枪軋?zhí)行的，在它們的權(quán)力范圍內(nèi)，大量的事情是這些部門(mén)自己做了，而不是像我國(guó)，中央政府部門(mén)只管發(fā)文件，地方政府才管執(zhí)行。也就是說(shuō)，大部制之大，一方面應(yīng)當(dāng)是管的范圍大，另一方面是管的程度深、力度大。
　　當(dāng)然，并不是中央政府所有部門(mén)都應(yīng)當(dāng)是大部門(mén)，許多公共服務(wù)職能更需要在地方政府實(shí)行“大部門(mén)體制”。在執(zhí)行公共服務(wù)職能的時(shí)候，往往要面對(duì)最廣大的人群和紛繁復(fù)雜的事務(wù)，人少了解決不了問(wèn)題。據(jù)專(zhuān)家介紹，在600多萬(wàn)人口的香港，政府房屋署有9000名公務(wù)員，新加坡的相應(yīng)機(jī)構(gòu)有3000名公務(wù)員。在國(guó)家成立住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的時(shí)候，是不是也要像它們這樣做，顯然是十分現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。香港法律援助署有520人，而人口比香港多一倍的深圳法律援助僅32個(gè)工作人員。按照我國(guó)勞動(dòng)保障部的規(guī)定，每一萬(wàn)人配備一個(gè)勞動(dòng)監(jiān)察人員，深圳按900萬(wàn)外來(lái)勞動(dòng)者計(jì)算，也應(yīng)配備900人的監(jiān)察隊(duì)伍，而實(shí)際上深圳只有43人。這或許就是現(xiàn)階段我國(guó)政府公共服務(wù)質(zhì)量還不夠高的一個(gè)原因。
　　由此可見(jiàn)，推進(jìn)大部制改革，在人員編制的問(wèn)題上我們還要轉(zhuǎn)變觀念。不是說(shuō)財(cái)政供養(yǎng)的人越少越好，而是公共服務(wù)質(zhì)量越高越好。建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府并不必然要減少公務(wù)員編制，而是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要決定增加還是減少編制。從大部制所必須履行的公共服務(wù)職能的需要來(lái)看，很可能只有大規(guī)模增加工作人員才能真正“大”起來(lái)。（作者為民革中央調(diào)研部研究員）