深化行政體制改革新契機(jī)

　　
　　編前：3月15日，十一屆全國人大一次會(huì)議第五次全體會(huì)議表決批準(zhǔn)了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。隨著環(huán)境保護(hù)部等新部委的成立，本次大部制改革取得了階段性成果。然而，在深入推進(jìn)“大部制”時(shí)，需要深入研究哪些問題？如何以實(shí)行“大部制”為契機(jī)深化行政體制改革，推動(dòng)新階段的政府改革？西方國家的機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐對中國大部制改革有何借鑒意義？我國歷史上的大部制改革又能帶給我們哪些借鑒和啟示？圍繞這些人們關(guān)心的話題，我們邀請?jiān)擃I(lǐng)域的權(quán)威官員、專家學(xué)者展開了探討。
　　
　　探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，應(yīng)當(dāng)與行政管理體制其它各方面的改革同步協(xié)調(diào)推進(jìn)。要以實(shí)行“大部制”為契機(jī)，深化行政體制改革，從而把擴(kuò)大社會(huì)主義民主、建設(shè)社會(huì)主義法治國家、發(fā)展社會(huì)主義政治文明的各項(xiàng)要求落到實(shí)處
　　
　　黨的十七大報(bào)告指出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。”這是行政管理體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，是提高政府施政能力的迫切要求，是建設(shè)服務(wù)型政府的重大舉措。
　　所謂大部門體制，是指把政府相同及相近的職能進(jìn)行整合，歸入一個(gè)部門管理，其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合；或者把職能相同及相近的機(jī)構(gòu)歸并成一個(gè)較大的部門。實(shí)行大部門體制，關(guān)鍵在于使部門的職能配置有機(jī)統(tǒng)一，做到責(zé)權(quán)一致，便于部門間協(xié)調(diào)配合和實(shí)行問責(zé)制。
　　
　　為何推進(jìn)大部制改革
　　
　　實(shí)行大部門體制，是針對政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀提出來的。1978年以來，我國政府機(jī)構(gòu)先后經(jīng)歷了五次改革。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期相比，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制有了大的改變和精簡，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥匾M(jìn)展，體制機(jī)制創(chuàng)新取得積極成效，行政效能顯著提高，基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，在推進(jìn)改革開放和組織社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。但是，同新世紀(jì)新階段面臨的形勢與任務(wù)要求相比，政府機(jī)構(gòu)和職能仍然存在著許多不適應(yīng)之處。突出的是，一些需要集中管理的職能過于分散，機(jī)構(gòu)設(shè)置過多，職責(zé)分工過細(xì)。如：
　　食品安全涉及九個(gè)部門，職能交叉，權(quán)責(zé)不清，致使食品安全管理落后，危害群眾健康生命的案件時(shí)有發(fā)生，人民群眾意見很大，食品質(zhì)量成為政府管理的一個(gè)突出薄弱環(huán)節(jié)；交通運(yùn)輸管理分運(yùn)輸方式設(shè)置獨(dú)立部門，難以適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系的需要，導(dǎo)致各類運(yùn)輸方式的發(fā)展不相協(xié)調(diào)；能源作為國民經(jīng)濟(jì)中的重要產(chǎn)業(yè)，缺乏一個(gè)統(tǒng)一管理的獨(dú)立部門，不適應(yīng)建立現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)的要求。
　　大力推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息化與工業(yè)化融合，是走新型工業(yè)化道路的迫切要求。而促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、電話網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)三網(wǎng)融合，則是推進(jìn)社會(huì)信息化的一項(xiàng)重要舉措。曾寫入“九五”、“十五”規(guī)劃，也寫入“十一五”規(guī)劃。但由于管理職能分散，部門利益分割，至今未能實(shí)現(xiàn)。
　　實(shí)行大部門體制，是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。目前政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象仍然存在，行政許可事項(xiàng)仍然較多，政府管了一些不該管又管不好的事，而該由政府管的事卻沒有管到位。對市場的調(diào)控和規(guī)范，是政府宏觀管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，需要進(jìn)一步加強(qiáng)，特別是對一些重要商品的市場價(jià)格波動(dòng)應(yīng)進(jìn)行及時(shí)有效的調(diào)控，如2006年上半年生豬收購價(jià)格大幅下跌，農(nóng)民養(yǎng)豬賠錢，紛紛宰殺母豬，當(dāng)時(shí)這一信息未能引起有關(guān)部門的足夠重視，直接導(dǎo)致2007年豬肉供不應(yīng)求。由豬肉價(jià)格上漲引發(fā)食品價(jià)格上漲，成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。此外，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》尚未完全落實(shí)，地方和企業(yè)仍感覺項(xiàng)目審批手續(xù)過多，同時(shí)不斷出現(xiàn)新的盲目重復(fù)建設(shè)。國有資產(chǎn)監(jiān)管、金融監(jiān)管、市場監(jiān)管依然薄弱。社會(huì)信用體系建設(shè)明顯滯后。整頓和規(guī)范市場秩序，雖經(jīng)多年努力，仍不能令人滿意。
　　實(shí)行大部門體制，是全面推進(jìn)中國特色社會(huì)主義建設(shè)的需要。按照中國特色社會(huì)主義總體布局的要求，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行，要有利于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)的全面推進(jìn)，在繼續(xù)重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，對政治、文化、社會(huì)建設(shè)的重視程度亟待提高。
　　
　　以實(shí)行大部制為契機(jī)，深化行政體制改革
　　
　　要把實(shí)行大部門體制作為政治體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，凡制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策，原則上要公開聽取意見。要以實(shí)行大部制為契機(jī)，深化行政體制改革，從而把擴(kuò)大社會(huì)主義民主、建設(shè)社會(huì)主義法治國家、發(fā)展社會(huì)主義政治文明的各項(xiàng)要求落到實(shí)處。
　　為了加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，必須加強(qiáng)對社會(huì)事業(yè)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一管理，有些薄弱的管理職能亟待加強(qiáng)，有關(guān)立法需要加以完善。
　　機(jī)構(gòu)改革涉及面廣，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響較大，各方面都很關(guān)注。必須在中央的統(tǒng)一部署下，有計(jì)劃、有步驟進(jìn)行。要經(jīng)過充分研究、科學(xué)論證和周密部署。既要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，更要從中國實(shí)際出發(fā)。有些看不準(zhǔn)的事情，應(yīng)進(jìn)行探索和試驗(yàn)。探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，應(yīng)當(dāng)與行政管理體制其它各方面的改革同步協(xié)調(diào)推進(jìn)。
　　在去年12月26日國務(wù)院新聞辦舉行的吹風(fēng)會(huì)上，有記者問我關(guān)于大部門體制問題，我對其必要性作了簡單回答，但未及全面論述。之后媒體和網(wǎng)絡(luò)上誤傳我對金融領(lǐng)域?qū)嵭写蟛块T體制的見解。我認(rèn)為，實(shí)踐證明中央關(guān)于分業(yè)監(jiān)管的改革決策是正確的。十七大報(bào)告提出了“推進(jìn)金融體制改革，發(fā)展各類金融市場，形成多種所有制和多種經(jīng)營形式、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、高效安全的現(xiàn)代金融體系”的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要金融領(lǐng)域的四大管理部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。從目前各方面任務(wù)的要求來看，由四個(gè)部門分工負(fù)責(zé)，可能更有利于完成十七大提出的金融體制改革和金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的繁重任務(wù)。（作者為中共中央政策研究室副主任）
　　
　　專家熱議
　　要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的合理有效對接
　　中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心主任江涌：大部制改革意味著部門的重組，必然涉及部門之間權(quán)力和利益的重新分配。公共管理方面的專家普遍認(rèn)為，大部制改革的最大阻力仍然是多年來被不斷強(qiáng)化了的部門利益。弱化部門利益膨脹，大部制值得期待，但是不宜過高期待。因?yàn)椴块T利益膨脹成因復(fù)雜，不僅有極大的廣度，還有無比的深度。權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化，部門利益當(dāng)中有著極其復(fù)雜的集團(tuán)利益、小團(tuán)體利益、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人利益，這些利益不會(huì)因?yàn)轶w制的改變而自然消失。部門利益膨脹涉及的不只是一般政府部門，因?yàn)橹袊误w制特殊，諸多政府職能延伸到執(zhí)政黨以及人大等權(quán)力系統(tǒng)。因此，大部制改革必須要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的合理有效對接。部門利益膨脹歸根結(jié)底是權(quán)力濫用問題，讓權(quán)力真正“在陽光下運(yùn)行”，才能遏制部門利益膨脹。
　　
　　重中之重是要“管得少”、“管得好”
　　國家行政學(xué)院政治學(xué)部主任、教授、博導(dǎo)劉峰：大部制成功的關(guān)鍵有兩條，一要管得對，二要管得少，其中重中之重是要管得少，管得好。一個(gè)行政管理部門的成敗得失首先不在于規(guī)模大小，也不在于人員多少，而是要有“對”的管理對象、“高”的管理績效。大部制面臨兩個(gè)情勢：一是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的體制已初步建立起來，企業(yè)已逐步成市場的主體，成為創(chuàng)新的主體，很多事情企業(yè)可以干得好，甚至比政府干得好；二是社會(huì)主義民主政治的建設(shè)取得初步成績，管理的中基層和廣大民眾有著越來越高漲的參與管理和自我管理的熱情，而且他們的管理能力在明顯提高。
　　構(gòu)建大部制必須明確，機(jī)構(gòu)改革的目的不是精減機(jī)構(gòu)，不是減少行政成本，而是提高管理效能，而是為社會(huì)創(chuàng)造更多的價(jià)值。實(shí)行大部制，關(guān)鍵在于少管，在于“減”而不在于“加”。大部制符合扁平化的管理大趨勢。僅僅管得少還不夠，還要管得好。大部制對管理能力和管理作風(fēng)都有更高的要求。要有完善的管理制度，要依法行政。決策、執(zhí)行、監(jiān)督要相對分開，相互制約。要借助電子政務(wù)、政務(wù)公開、績效評估和行政問責(zé)制等手段來提高管理績效。