“政治體檢”健全黨的肌體

　　嘉 賓
　　黃葦町 反腐專家、紅旗出版社副總編
　　任建明 清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任
　　吳美華 中國人民大學(xué)教授、博導(dǎo)
　　
　　■ 主持人：人民論壇記者 王 慧
　　
　　巡視組不是“欽差大臣”
　　
　　
　　人民論壇記者：對于巡視組，很多人都認(rèn)為它類似于古代的“欽差大臣”，就是代表中央嚴(yán)懲腐敗，這樣的理解是不是有點狹隘？
　　黃葦町：巡視制度和過去的其他制度都不太一樣。巡視組沒有辦案的職權(quán)，也沒有調(diào)查的職權(quán)，只能如實反映有關(guān)問題。巡視起的是“千里眼”、“順風(fēng)耳”的作用。雖然中央紀(jì)委、中央組織部派出的巡視組，在一定意義上像我國古代的“御史出京”，但巡視組和御史的職能和作用還是有區(qū)別的，御史有處置權(quán)，而巡視組則沒有，它只是了解被巡視地方、部門和單位的真實情況并如實向派出機關(guān)反映情況，相關(guān)部門根據(jù)巡視組提供的案件線索，進行調(diào)查，才能對違紀(jì)違法人員作出紀(jì)律處分、法律處罰。巡視組有了解權(quán)，沒有處理權(quán)，更沒有生殺大權(quán)，沒有帶尚方寶劍。
　　巡視組既不是考察干部，也不同于查案子，但是它跟中紀(jì)委查辦案件，中組部考察干部有著密切的聯(lián)系，是一個重要的補充。它的主要任務(wù)是對正確決策提供依據(jù)。同時，還可以通過幫助談話的方式，對處在“危險邊緣”的干部亮個黃牌、給個警告；另外，還可以發(fā)現(xiàn)一些比較好的干部向組織部門推薦。
　　人民論壇記者：如果只是發(fā)現(xiàn)問題，沒有執(zhí)法權(quán)。巡視制度對于官員的威懾力會不會有所削弱，巡視制度到底有沒有達到制度制定的初衷呢？
　　任建明：巡視制度是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的一項新制度，是一項重要的監(jiān)督制度，在過去的六年時間里發(fā)揮了重要的監(jiān)督作用。從迄今為止的實踐情況來看，那巡視制度到底有沒有達到制度制定的初衷呢？回答應(yīng)當(dāng)是肯定的。巡視組代表上級黨委，很顯然，它有足夠的權(quán)威對下級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的有關(guān)情況進行了解。這是實踐中，巡視組能夠發(fā)現(xiàn)一些問題和問題線索的制度原因。
　　黃葦町：中央通過巡視工作，發(fā)現(xiàn)無論從監(jiān)督來說，還是對班子建設(shè)來說效果都比較好。特別是對于有些形成獨立王國或家長制、一言堂的地方，需要巡視組去打破這種不正常的局面。巡視組的威力在于工作的深度，搞清楚情況、摸清楚問題就是威力。
　　
　　“巡視報告”該不該公開
　　
　　人民論壇記者：誰來監(jiān)督巡視組一直都是很多人關(guān)心的問題，有人提出巡視組的“巡視報告”是不是應(yīng)該增加透明度來接受各方的監(jiān)督，對此您如何看待？
　　黃葦町：要求巡視組公布巡視結(jié)果是不對的，這和其職能不相符。巡視制度既不是處理干部，也不是查處案件，也不是督辦事情，它是給領(lǐng)導(dǎo)作參謀、作助手的，把結(jié)果反映上去。巡視組的成果反映在后一步的具體處理上，看其提的意見班子整改了沒有，查處的腐敗司法機關(guān)介入了沒有。現(xiàn)在官員腐敗的手段越來越隱秘，謀取私利當(dāng)然不可能不露蛛絲馬跡，但是它的暴露和發(fā)現(xiàn)是需要一個過程的。確實，怎么提高發(fā)現(xiàn)問題的能力是當(dāng)前巡視工作的重要課題。需要說明的是，巡視組工作成績未必立竿見影，工作作風(fēng)、工作精神人人可見，工作成效不完全取決于它，要通過其他部門成效反映出來，所以對于巡視工作也需要必要的理解。
　　任建明：我和黃老師的觀點正好相反，隨著政務(wù)、黨務(wù)的公開化，會推動巡視制度的公開化，這是一個必然趨勢。這是民主政治發(fā)展的要求，也是十七大提出的政治體制改革的應(yīng)有之義。現(xiàn)在包括中紀(jì)委、中組部的工作，都比過去的開放度要高得多了，所以巡視制度的開放度將來肯定也會越來越高，巡視報告的公開也是在情理之中。
　　其效果就像審計報告公開與否一樣。即使“巡視報告”不能一下子對社會公開，至少要在上級黨委常委會或全委會上公開，在黨代表會議上公開更好。
　　同時，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，要對巡視組進行監(jiān)督首先它的問責(zé)機制就要健全。
　　人民論壇記者：巡視制度問責(zé)性不足表現(xiàn)在哪？
　　任建明：對于巡視制度，我們?nèi)匀豢梢哉页鲆恍┛赡艿膯栴}和不足來。權(quán)力監(jiān)督制度要有效，必須至少要有下面三個必要條件：監(jiān)督機關(guān)要獨立于被監(jiān)督機關(guān)；監(jiān)督機關(guān)要有問責(zé)性和相關(guān)資源、能力作保障；要能在一定程度上克服監(jiān)督與被監(jiān)督之間的信息不對稱。從巡視制度的具體制度安排來看，第一個條件是完全滿足的；第三個條件也基本滿足，問題最多的可能還是第二條。
　　巡視制度的問責(zé)性不足，相關(guān)資源和能力也不一定夠。巡視工作組是否做到了不辱使命，怎么能知道呢？光憑上級黨委是不行的。假如上級黨委有足夠的信息評判巡視組，那也就不需要巡視組了。上級黨委只能聽取巡視組回來后的報告，到底有沒有發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)現(xiàn)問題之后是否如實報告了呢？現(xiàn)有的規(guī)定都難以保證。巡視工作組作為一項正式制度，有一定的人力和經(jīng)費資源保障，但是否足夠呢？這些人員的專業(yè)能力是否都很強了呢？這些問題至少在一定程度上是存在的。
　　經(jīng)過前面介紹和討論，如何健全和完善巡視制度的建議就比較清楚了。主要是以下幾個方面：第一，亟待建立巡視工作問責(zé)制。而建立問責(zé)的一個簡單辦法就是對“巡視報告”實行公開。“巡視報告”公開對于巡視組、上級黨委、紀(jì)委和組織等相關(guān)部門以及被巡視對象的責(zé)任化都將產(chǎn)生廣泛而重大的影響。
　　第二，要給巡視工作充足的資源和能力保障，同時要嚴(yán)格管理利益沖突。巡視工作經(jīng)費、工作條件一定不能由被巡視地方來提供。
　　第三，應(yīng)當(dāng)加大對于巡視工作的宣傳，讓一般干部和廣大群眾都有知情權(quán)和參與權(quán)。這是發(fā)現(xiàn)問題、克服信息不對稱的重要環(huán)節(jié)。
　　第四，上級黨委要對巡視工作進行考核，對巡視組及其成員的工作表現(xiàn)進行監(jiān)督，考核結(jié)果公開更好。
　　
　　要讓干部講真話就需擴大黨內(nèi)民主
　　
　　人民論壇記者：如何讓黨員群眾講真話，如何取信于廣大黨員群眾，增強巡視工作的公信力，這是完善巡視制度的一個難點問題。
　　黃葦町：巡視制度本身促進了黨內(nèi)民主，因為巡視制度的一個重要作用就是努力使下情上達，群眾的意見、各種反映，黨員的各種意見能夠使上級主管部門了解。巡視制度增加了黨員干部與上級溝通的渠道，這實際就是一種黨內(nèi)民主的擴大。巡視制度也要求巡視組依靠黨內(nèi)的干部和群眾來了解問題、了解隱患，來幫助教育領(lǐng)導(dǎo)干部，依靠干部和群眾來做好巡視工作，又通過巡視工作把群眾的意見和要求反映給上級領(lǐng)導(dǎo)，增加溝通管道，這其實就是對黨內(nèi)民主的促進。
　　吳美華：巡視制度作為一項好的制度要保持其生命力，需要良好的黨內(nèi)外生態(tài)環(huán)境和健全的體制機制，這些都與黨內(nèi)民主緊密相關(guān)。應(yīng)當(dāng)說，完善巡視制度是推進黨內(nèi)民主的內(nèi)在要求。在黨內(nèi)民主發(fā)展尚不充分的條件下，巡視制度可以在一定程度上彌補黨內(nèi)民主的不足。巡視組可以通過召開有關(guān)人員參加的座談會或找有關(guān)人員個別談話的方式，讓黨員群眾能夠反映領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的真實情況，這實際一定程度上暢通了黨員群眾有序政治參與的渠道。
　　要讓干部講真話就需擴大黨內(nèi)民主。在巡視過程中，一些黨員對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部存在的問題持寬容曖昧態(tài)度，擔(dān)心招惹麻煩，不愿講真話或不敢講真話。不講真話的背后有許多復(fù)雜原因，如長期權(quán)利與義務(wù)不對稱造成的黨員主體意識的缺失，黨內(nèi)存在的“潛規(guī)則”造成的處于弱勢的普通黨員與處于強勢的領(lǐng)導(dǎo)干部事實上的不平等，以及對揭發(fā)檢舉人的保護不力等。解決這些問題，必須大力推進黨務(wù)公開，擴大干部選拔任用上的民主，讓廣大黨員有更多的知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)；倡導(dǎo)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，增強黨內(nèi)民主動力；尊重黨員主體地位，完善黨員行使權(quán)利的機制；消除黨內(nèi)“潛規(guī)則”，加大對侵犯黨員權(quán)利行為的追究力度，等等。
　　
　　如何規(guī)范巡視工作，提高巡視工作的質(zhì)量水平，這是完善巡視制度的關(guān)鍵。按照中央的精神，下一步就是要制定巡視工作條例，擴大巡視工作的范圍，突出巡視工作的重點，重視巡視成果的綜合運用。為此，必須進一步強化專門監(jiān)督機構(gòu)的職能，落實對黨員群眾所反映問題的整改措施，完善詢問和質(zhì)詢制度、罷免和撤換制度，健全責(zé)任追究制度，加大對違紀(jì)違法領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的懲處力度。當(dāng)然，也要防止誣告、錯告問題的發(fā)生，支持那些敢于堅持原則、敢于負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部大膽開展工作。尤其要嚴(yán)肅查處壓制黨內(nèi)民主，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)重違反民主集中制的行為。還要充分發(fā)揮黨委、紀(jì)委、黨委委員、紀(jì)委委員、黨員、黨代會代表這六大監(jiān)督主體的作用，使黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專門機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、社會監(jiān)督形成合力。
　　
　　巡視制度并非最終成果
　　
　　人民論壇記者：巡視制度未來將走向何方？
　　任建明：巡視制度本身是為了彌補現(xiàn)有黨內(nèi)監(jiān)督制度的缺陷和不足而成立的。我國的制度制定一直有一個普遍的傾向，就是在一項制度出現(xiàn)問題后，再追加另一項制度。這顯然不是解決問題的最佳模式。同樣，我們有理由預(yù)期，隨著十七大有關(guān)“三權(quán)制約”精神的貫徹落實，隨著我國監(jiān)督體制的不斷改革和完善，當(dāng)紀(jì)委可以監(jiān)督同級黨委，或者上級紀(jì)委可以直接監(jiān)督下級黨委的時候，巡視制度將不再成為必要。巡視制度只是紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的一支序曲，是中策而非上策，更不是最終成果；巡視制度是目前強化監(jiān)督的重大舉措，是在政治體制改革亟待推進的情況下，解決現(xiàn)實問題所必須采用的整合制約、制衡之力的應(yīng)急辦法。
　　當(dāng)然，從目前來看，加強和完善巡視制度還是非常重要的。希望即將出臺的《中國共產(chǎn)黨巡視條例》，能充分體現(xiàn)制度的規(guī)律，真正促進巡視工作。
　　
　　資料整理
　　被巡視制度扳倒 的高級官員
　　
　　河北省原委書記程維高：眾所周知，石家莊市建委干部郭光允是扳倒程維高的大功臣。他花了8年時間不屈不撓地舉報程維高的違紀(jì)事實。據(jù)當(dāng)年的中央赴河北省“三講”教育巡視組組長陰法唐回憶，1999年6月，巡視組和省委一起召開老同志座談會。會上有人提出郭光允的案子，認(rèn)為是采用司法手段打擊報復(fù)，應(yīng)予平反。后來，受害人郭光允也開始找巡視組。經(jīng)過調(diào)查，巡視組搞清了郭光允案的來龍去脈。在這個過程中，程維高多次阻撓巡視組的工作，巡視組不為所動。回到北京后，巡視組將有關(guān)問題匯報給了中央“三講”辦。1999年10月，中央紀(jì)委派專人到河北查證程的問題。很快，程維高的兩任秘書吳慶五、李真落網(wǎng)，他們都對程的問題有所交代。
　　天津檢察院原檢察長李寶金：據(jù)中央紀(jì)委、中央組織部第二巡視組組長祁培文回憶，李寶金跟巡視組談話時，吹噓他在天津怎么能干，為國家做了多少事情，為群眾做了多少好事情，講得活靈活現(xiàn)，最后講了這么一句話，他說來天津你們想辦什么事兒就找我，市長辦不了的事兒我都可以辦。后來巡視組就問一位跟他很熟悉的老板，李寶金說他在天津什么事兒都可以辦，市長辦不了的事兒他都能辦，那個老板說什么呢？那能辦，你不給他辦，他辦你。原來李寶金是利用查案的職權(quán)，讓人家給他辦事，要是不給他辦，他就辦你，他就抓你的辮子，就這么弄錢。就是這么一句話讓李寶金成為巡視組的重點巡視對象，后來中紀(jì)委作為一個重要的案件進行調(diào)查，李寶金被判死緩。
　　上海市原市委書記陳良宇：2006年初，舉報上海市勞保局違規(guī)使用32億元社保基金案進入高潮，上海民怨沸騰。早在2005年下半年，中央巡視組在上海巡視時就已覺察到一些不正常跡象，2006年“兩會”期間及之后，中央考慮到上海的特殊性，派員微服私訪，考察民情，直到7月份才對時任上海勞保局長的祝均一“雙規(guī)”，隨后上海政界、商界的一些人士如過江之鯽，一個接一個地浮出水面。9月25日，中共中央決定免去陳良宇中央政治局委員、上海市委書記職務(wù)，立案審查。2007年7月又被“雙開”，移交司法機關(guān)查處。