超越“民告官”現(xiàn)象：審視行政訴訟制度變革

　　評(píng)述由頭
　　“民告官”遭遇制度壁壘
　　“縣法院審不了縣政府”現(xiàn)象，一直是我國(guó)行政審判領(lǐng)域最為頭疼的問(wèn)題。最高人民法院1月16日公布，將于2月1日起實(shí)施《關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》，就給這樣的“病癥”畫上了句號(hào)，該管轄規(guī)定明確：“被告為縣級(jí)以上人民政府的案件，一審應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄。”
　　行政訴訟領(lǐng)域另一個(gè)突出現(xiàn)象是“民告官”案呈上升趨勢(shì)，與以往“民告官，但見(jiàn)不到官”不同，如今，“民告官”案件中，行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴的比例越來(lái)越高，已漸漸成為一種常態(tài)。
　　從以上現(xiàn)象可以看出，我國(guó)行政審判工作在向前不斷推進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年各級(jí)人民法院受理一審行政案件首次突破10萬(wàn)件。但隨著時(shí)代的進(jìn)步和人民群眾對(duì)司法救濟(jì)的期待不斷增強(qiáng)，這些進(jìn)步尚難以滿足審判實(shí)踐的需要，改革和完善行政訴訟制度已成為迫切的課題。
　　
　　“縣法院審不了縣政府”是我國(guó)行政審判中一個(gè)突出的現(xiàn)象，“民告官”案由同級(jí)法院審理，審理易受到行政干預(yù)，它的獨(dú)立性和公正性備受質(zhì)疑。和諧社會(huì)需要完善的法治保障。行政訴訟作為重要的司法保障環(huán)節(jié)，在構(gòu)建和諧社會(huì)過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。然而，由于我國(guó)的行政訴訟制度建立較晚，不論是司法實(shí)踐還是制度本身都存在許多不足的地方，比如行政訴訟的入口過(guò)窄、審判的司法干預(yù)、原告資格的嚴(yán)格限制、公益訴訟的缺失等，以致一些行政爭(zhēng)議得不到及時(shí)的解決，公民權(quán)利得不到有效救濟(jì)，造成社會(huì)不和諧因素不能及時(shí)有效清除，不利于和諧社會(huì)發(fā)展。因此，非常有必要從建設(shè)和諧社會(huì)的高度審視我國(guó)行政訴訟制度的變革。
　　
　　從行政訴訟的入口上，拓寬行政訴訟受案范圍
　　
　　作為一種社會(huì)狀態(tài)，和諧并不意味著沒(méi)有矛盾。和諧狀態(tài)下的行政主體和行政相對(duì)人之間一旦出現(xiàn)行政糾紛，法律應(yīng)當(dāng)盡可能全面的提供救濟(jì)途徑。然而，出于各種原因和多重因素的考慮，我國(guó)行政訴訟受案范圍立法上做了大量限制，司法實(shí)踐上法律也存在不愿、不敢立案的現(xiàn)象，不利于行政爭(zhēng)議的解決，無(wú)形當(dāng)中增加了社會(huì)不和諧因素。因此，從立法上擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，明確行政主體與相對(duì)人之間發(fā)生的行政爭(zhēng)議作為行政訴訟的受案范圍標(biāo)準(zhǔn)，有條件地將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為以及事實(shí)行政行為納入司法審查范圍。
　　同時(shí)，正確處理行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，減少行政終局裁決行為的范圍，盡可能擴(kuò)大司法審查的范圍。司法實(shí)踐上法院要敢于立案，善于運(yùn)用行政訴訟這一構(gòu)建和諧社會(huì)的司法公器，以保障公民權(quán)利，監(jiān)督行政主體依法執(zhí)政。
　　
　　從行政訴訟的受理上，改革行政訴訟管轄制度
　　
　　行政訴訟管轄制度解決的是由哪一級(jí)以及由哪一個(gè)人民法院主管行政訴訟案件的問(wèn)題。從我國(guó)行政訴訟法的立法規(guī)定看，除了一些有重大影響以及立法有特別規(guī)定的行政案件外，一般情況下行政案件由被告所在地的基層人民法院管轄。
　　這種制度安排根本的弊端在于，由于基層人民法院與被告隸屬于同級(jí)人民政府，甚至掌握著基層法院的人事權(quán)、財(cái)權(quán)，基層人民法院在行政審判中不免出現(xiàn)“立案難、審判難、執(zhí)行難”的現(xiàn)象，一些法院行政庭甚至處于“休閑庭”的尷尬地位。
　　因此，如果不改革目前的行政訴訟管轄體制，行政糾紛不容易通過(guò)司法途徑獲得解決，其在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的地位和作用，很難得到充分顯露和發(fā)揮。為了改變目前現(xiàn)狀，盡管司法實(shí)踐中一些地方行政訴訟采取“異地交叉管轄”的變通做法，但這畢竟是體制外的權(quán)宜之計(jì)。為了充分顯現(xiàn)和發(fā)揮行政訴訟在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的地位和作用，必須改革現(xiàn)行的行政訴訟管轄制度。我們認(rèn)為，行政訴訟管轄制度改革的基本思路是，從“人事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”兩個(gè)方面改革現(xiàn)行司法體制，提高受訴法院的管轄級(jí)別，確保法院中立和獨(dú)立審判。只有這樣，行政訴訟才能有效解決行政糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。
　　
　　在行政訴訟當(dāng)事人制度上，放松行政訴訟原告資格限制
　　
　　原告資格概念涉及特定的個(gè)人向法院提起訴訟的條件。一般而言，就某個(gè)司法性爭(zhēng)端向法院提起訴訟需要具有足夠的利益。從世界范圍看，各國(guó)行政訴訟制度對(duì)原告資格的規(guī)定都經(jīng)歷了一個(gè)從限制到逐漸放松的過(guò)程，原告資格標(biāo)準(zhǔn)基本上走過(guò)一段從“權(quán)利受到侵害”到“不利影響”直至“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)的歷程。
　　1989年我國(guó)頒布的《行政訴訟法》對(duì)于行政訴訟原告資格做了嚴(yán)格的限制。隨著社會(huì)發(fā)展，人民法院審判能力以及公民權(quán)利意識(shí)不斷提高，這種限制束縛了行政訴訟的發(fā)展。尤其在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，政府在依法調(diào)整人與人、人與社會(huì)、人與自然關(guān)系的過(guò)程中，不可避免出現(xiàn)各種形式的行政爭(zhēng)議。這些行政爭(zhēng)議有些侵害了行政相對(duì)人的法定權(quán)利，有些僅是法律上利益或者相對(duì)人與被訴的行政行為僅具有利害關(guān)系，而有些與相對(duì)人沒(méi)有直接利益關(guān)系只是侵害了公共利益。
　　盡管最高法院的司法解釋對(duì)原告的資格做了擴(kuò)張性解釋，把原告資格拓寬到利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)，但仍然不能滿足保障建設(shè)和諧社會(huì)的需要。近年來(lái)，公益訴訟在維護(hù)客觀法律秩序、促進(jìn)依法行政、維護(hù)利益均衡等方面發(fā)揮著重要的作用。因此，我們認(rèn)為，和諧社會(huì)狀態(tài)下行政訴訟原告資格要實(shí)現(xiàn)從“法定權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)向“法律上的利益”甚至公益標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)。
　　
　　在行政訴訟審理過(guò)程中，設(shè)立規(guī)范的協(xié)調(diào)制度
　　
　　行政訴訟中能否適用調(diào)解，一直是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。我國(guó)《行政訴訟法》基于行政權(quán)不可自由處分之理論規(guī)定了除賠償訴訟可以適用調(diào)解外，人民法院審理行政案件不適用調(diào)解。然而在審判實(shí)踐中大量存在調(diào)解現(xiàn)象，經(jīng)法院調(diào)解后原告撤訴甚至成為一些法院行政案件主要結(jié)案方式。立法上的禁止與實(shí)踐中大量運(yùn)用的悖論現(xiàn)象是值得反思的。
　　我們認(rèn)為，從完善行政訴訟制度的角度，既要充分考慮現(xiàn)實(shí)需要，又要符合法律的基本原理和規(guī)定，為此，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的協(xié)調(diào)制度，而不是調(diào)解制度。協(xié)調(diào)是在法院主導(dǎo)下運(yùn)用法律的基本原則和具體規(guī)定在雙方當(dāng)事人參與與協(xié)商的基礎(chǔ)上解決案件爭(zhēng)議以及相關(guān)問(wèn)題的過(guò)程，體現(xiàn)法律范圍內(nèi)原則性與靈活性的統(tǒng)一。
　　協(xié)調(diào)與調(diào)解的區(qū)別在于協(xié)調(diào)重視過(guò)程，而調(diào)解強(qiáng)調(diào)結(jié)果；協(xié)調(diào)規(guī)范的是法院的活動(dòng)，而調(diào)解注重當(dāng)事人的意愿。我國(guó)現(xiàn)階段建立規(guī)范的協(xié)調(diào)制度是出于行政立法不完善、審判情勢(shì)、審判效果的考慮。如由于行政立法不完善，某些情況下行政行為沒(méi)有法律依據(jù)而是基于實(shí)現(xiàn)行政目的的需要，法院在審查這些行政行為缺乏法律依據(jù)，顯然對(duì)這種案件進(jìn)行協(xié)調(diào)是必要的。有時(shí)行政行為合法，但基于一定的情勢(shì)，需要對(duì)訴訟原告給于一定的補(bǔ)償，或者幫助原告解決一些困難，法院簡(jiǎn)單地一判了之并不利于解決矛盾，這種情況下協(xié)調(diào)也具有重要作用。
　　相反，如果人民法院機(jī)械地依據(jù)法律審理案件，不利于化解矛盾，甚至可能使矛盾激化，給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素，不利于和諧社會(huì)的發(fā)展。從行政審判的效果看，人民法院在查明事實(shí)分清是非的基礎(chǔ)上，積極協(xié)調(diào)促成爭(zhēng)議解決，往往可以達(dá)到案結(jié)事了人和的效果。因此，我們認(rèn)為，從有利于建設(shè)和諧社會(huì)的高度，行政訴訟應(yīng)當(dāng)設(shè)立規(guī)范的協(xié)調(diào)制度，對(duì)行政協(xié)調(diào)的原則、范圍、程序等作出明確的規(guī)定，以防止行政案件無(wú)原則的調(diào)解傾向，把監(jiān)督行政、權(quán)利救濟(jì)與和諧社會(huì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分體現(xiàn)與發(fā)揮行政訴訟在構(gòu)建和諧社會(huì)中的地位與作用。