區(qū)域協(xié)調呼喚政策引導

　　
　　面對各地發(fā)展“沖動”，主體功能區(qū)彰顯了新的發(fā)展理念：推進形成主體功能區(qū)，就是要把促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內涵定位于人，而不是單純地擴大欠發(fā)達地區(qū)的生產(chǎn)總值。
　　
　　黨的十七大強調：“加強國土規(guī)劃，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調整經(jīng)濟布局。”實現(xiàn)全面建設小康社會乃至現(xiàn)代化，不是所有的國土空間都要工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，而是在發(fā)展經(jīng)濟條件較好和適宜人居的區(qū)域形成人口和經(jīng)濟密集區(qū)，大部分國土空間保持自然狀態(tài)或作為生態(tài)環(huán)境得到改善、人口密度較低的農(nóng)業(yè)區(qū)。
　　
　　主體功能區(qū)彰顯新的發(fā)展理念
　　
　　從全國來看，經(jīng)過改革開放30年的高速發(fā)展，東部一些地區(qū)經(jīng)濟高速增長，但土地資源日趨緊張，環(huán)境容量已不很大，必須轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，走集約發(fā)展之路，提高資源特別是土地、能源利用效率，加強生態(tài)環(huán)境保護，實現(xiàn)經(jīng)濟結構優(yōu)化升級。西部多數(shù)地區(qū)資源豐富，但生態(tài)非常脆弱，應以生態(tài)保護為主。對生態(tài)環(huán)境好、資源承載能力強，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)，應加快基礎設施建設，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟規(guī)模和城市規(guī)模，在產(chǎn)業(yè)集聚的同時，引導人口向這些區(qū)域流動。
　　在主體功能區(qū)劃分的基礎上，分別制訂不同的區(qū)域政策進行引導，各區(qū)域也應根據(jù)國家區(qū)域政策實施不同的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。但僅僅從宏觀方面進行政策引導是遠遠不夠的，因為，每一個區(qū)域內部的情況千差萬別，不能一概而論。每一個區(qū)域都有生態(tài)脆弱區(qū)，如《綱要》中明確的國家級自然保護區(qū)和濕地保護區(qū)在東、中、西部都有。因此，主體功能區(qū)的劃分既要見之于宏觀，也要見之于微觀，各省市縣應根據(jù)自身的實際，按照《綱要》確定的原則進行劃分。
　　我國區(qū)域發(fā)展不協(xié)調的核心問題是不同地區(qū)的人民生活水平和享有的公共服務差距過大。推進形成主體功能區(qū)，就是要把促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內涵定位于人，而不是單純地擴大欠發(fā)達地區(qū)的生產(chǎn)總值。應通過加大財政轉移支付力度和提高公共服務水平，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。
　　
　　科學劃分主體功能區(qū)，體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖
　　
　　 劃分主體功能區(qū)在理論上很簡單，但在實際中卻非常復雜。不能在地圖上劃線，需要進行調查、研究和反復論證，并確定一定的規(guī)則和標準。一個區(qū)域，被劃為重點開發(fā)地區(qū)和被劃為限制開發(fā)地區(qū)，對于居住在當?shù)氐木用駚碚f其結果是完全不同的。通過制訂標準和規(guī)則，才能使主體功能區(qū)的劃分更科學，才能具有法律約束力，也才會使地區(qū)政府和當?shù)鼐用窀杂X地遵守和實施。
　　鑒于主體功能區(qū)規(guī)劃的重要性和復雜性，規(guī)劃要體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖，既要明確優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)區(qū)域，又要根據(jù)資源環(huán)境承載能力劃定限制、禁止開發(fā)區(qū)域，各級政府應當根據(jù)主體功能區(qū)的定位合理配置公共資源，同時要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，引導市場主體的行為符合主體功能區(qū)的定位，實現(xiàn)又好又快發(fā)展。
　　
　　面對各地發(fā)展“沖動”，區(qū)域政策引導和生態(tài)補償機制是重要保證
　　
　　制訂和完善區(qū)域政策對于我國順利完成全面建設小康社會和實施主體功能區(qū)規(guī)劃具有非常重要的意義。
　　一是財政政策，要增加對限制開發(fā)地區(qū)和禁止開發(fā)地區(qū)用于公共服務的財政轉移支付。
　　二是投資政策，要重點支持限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務設施建設和生態(tài)環(huán)境保護，支持重點開發(fā)區(qū)域基礎設施建設。
　　三是產(chǎn)業(yè)政策，要引導發(fā)達地區(qū)轉移占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結構層次；引導欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)擴張。
　　四是土地政策，要對優(yōu)化開發(fā)地區(qū)實行更嚴格的建設用地增量控制，在保證基本農(nóng)田不減少的前提下適當擴大重點開發(fā)地區(qū)建設用地供給，對限制開發(fā)地區(qū)和禁止開發(fā)地區(qū)實行嚴格的土地用途管制，嚴禁生態(tài)用地改變用途。
　　五是人口管理政策，要鼓勵在發(fā)達地區(qū)有穩(wěn)定就業(yè)和住所的外來人口定居落戶，引導欠發(fā)達地區(qū)的人口逐步自愿平穩(wěn)有序轉移。
　　對確定為限制開發(fā)地區(qū)和禁止開發(fā)地區(qū)要給予生態(tài)補償。各個地區(qū)都有發(fā)展的欲望和動力，也都有自己的比較優(yōu)勢。國家明令某個地區(qū)限制發(fā)展或禁止發(fā)展，要給予一定的經(jīng)濟補償。關于補償機制，至今尚無系統(tǒng)的理論探索和科學合理的標準，甚至方法體系也未建立起來，因此，應加強這一方面的探索。（作者為國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長、中國社會科學院研究員、博導）