實(shí)現(xiàn)不開(kāi)發(fā)的發(fā)展和富裕

　　從某種程度上講，推進(jìn)形成主體功能區(qū)的過(guò)程也是各種既得利益調(diào)整和再分配的過(guò)程。既要給優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，設(shè)置開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的“天花板”；又要使禁止和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域在履行其主體功能的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“不開(kāi)發(fā)的發(fā)展”、“不開(kāi)發(fā)的富裕”。
　　
　　空間無(wú)序開(kāi)發(fā)的幾個(gè)方面
　　
　　當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)突出問(wèn)題，就是空間開(kāi)發(fā)無(wú)序現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這種空間無(wú)序開(kāi)發(fā)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是片面強(qiáng)調(diào)土地的城市化，城市用地規(guī)模急劇外延擴(kuò)張，一些大城市“貪大求全”、“好高鶩遠(yuǎn)”，全國(guó)竟有183個(gè)城市要建國(guó)際大都市，40個(gè)城市要建CBD（中央商務(wù)區(qū)）；二是前些年各地不管有無(wú)條件都競(jìng)相建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量多、面積過(guò)大，大批不具備條件的開(kāi)發(fā)區(qū)“征而不開(kāi)”、“開(kāi)而不發(fā)”，造成大量耕地閑置撂荒；三是空間結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)和生產(chǎn)占用的空間偏多，而用于生活、居住和生態(tài)的空間偏少；四是已出現(xiàn)“過(guò)密”與“過(guò)疏”的跡象，珠三角、長(zhǎng)三角等一些城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)高，而其他一些有條件的地區(qū)卻沒(méi)有得到應(yīng)有的開(kāi)發(fā)；五是各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)大多依靠土地的“平面擴(kuò)張”，土地和空間利用效率較低，尤其是一些地方大建“花園式工廠”，各種形式的“圈地”現(xiàn)象嚴(yán)重。
　　因此，從科學(xué)發(fā)展的角度看，采取有效措施切實(shí)加強(qiáng)空間管治勢(shì)在必行。過(guò)去，我國(guó)的城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃雖然在抑制空間無(wú)序開(kāi)發(fā)方面起到了一定作用，但由于規(guī)劃體制和機(jī)制等方面的缺陷，其在空間管治方面的作用受到很大局限。當(dāng)前，國(guó)家正在推進(jìn)的主體功能區(qū)規(guī)劃和建設(shè)，其核心作用就是強(qiáng)化空間管治和區(qū)域調(diào)控。通過(guò)強(qiáng)化空間管治和區(qū)域調(diào)控，引導(dǎo)各開(kāi)發(fā)主體和政府的空間行為，由此規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，優(yōu)化資源空間配置，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)形成功能定位清晰、結(jié)構(gòu)合理高效的國(guó)土空間格局。可以說(shuō)，推進(jìn)形成主體功能區(qū)是強(qiáng)化空間管治和區(qū)域調(diào)控的重要手段，將有助于緩解長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)宏觀調(diào)控中存在的“一刀切”現(xiàn)象，發(fā)揮區(qū)域政策在國(guó)家宏觀調(diào)控中的積極作用。
　　那么，如何充分有效發(fā)揮主體功能區(qū)的空間管治作用呢？我以為，當(dāng)前應(yīng)把著力點(diǎn)放在以下幾個(gè)方面：
　　
　　區(qū)劃、規(guī)劃、政策和考核“四位一體”，功能區(qū)“紅線”不容擅越
　　
　　科學(xué)劃定功能區(qū)的“紅線”。主體功能區(qū)建設(shè)是區(qū)劃、規(guī)劃、政策和考核“四位一體”。其中，主體功能區(qū)劃是基礎(chǔ)和前提條件。無(wú)論是國(guó)家級(jí)還是省級(jí)主體功能區(qū)，都必須依據(jù)科學(xué)的原則和指標(biāo)體系，明確劃定其空間范圍，即確定“紅線”。在一定時(shí)期內(nèi)，這種“紅線”應(yīng)該保持相對(duì)穩(wěn)定性和具有法律效力，不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)的偏好和變更而隨意改變。在各主體功能區(qū)內(nèi)，市縣一級(jí)雖然不再開(kāi)展主體功能區(qū)規(guī)劃，但應(yīng)根據(jù)國(guó)家和省級(jí)主體功能定位，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者地塊為地域單元，進(jìn)一步劃分各種（單一）功能區(qū)，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、旅游區(qū)、水源地和生態(tài)保護(hù)區(qū)等，以此作為空間開(kāi)發(fā)的依據(jù)。
　　
　　空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度應(yīng)設(shè)“天花板”
　　
　　設(shè)置開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的“天花板”。要強(qiáng)化空間管治，就必須要有一些約束性的指標(biāo)。目前，在四類國(guó)家級(jí)主體功能區(qū)中，除禁止開(kāi)發(fā)區(qū)帶有約束性或強(qiáng)制性外，優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域中的主體功能定位只能是引導(dǎo)性的，不具有強(qiáng)制性。所以在這三類主體功能區(qū)中，應(yīng)該設(shè)置開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的最高限度，即“天花板”。對(duì)國(guó)家級(jí)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，其總體開(kāi)發(fā)強(qiáng)度以不超過(guò)25%為宜；對(duì)處于這兩個(gè)主體功能區(qū)內(nèi)的城市，其開(kāi)發(fā)強(qiáng)度以不超過(guò)30%為宜。目前，深圳市的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已達(dá)到