政府間博弈背后的“經(jīng)濟賬”

　　
　　主體功能區(qū)政策將引發(fā)各級政府之間發(fā)展權(quán)的激烈博弈。政策、機制如何發(fā)揮“導(dǎo)向效應(yīng)”、“洼地效應(yīng)”，也就成為推進形成主體功能區(qū)面臨的一個巨大挑戰(zhàn)。
　　
　　主體功能區(qū)規(guī)劃將基于國家整體國土資源優(yōu)化開發(fā)利用的原則，打破現(xiàn)有行政管理的局限性。國家正在組織專家進行主體功能區(qū)的規(guī)劃，各省對此都高度關(guān)注。然而，由于主體功能區(qū)一旦劃定，將對各相應(yīng)區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展形成新的規(guī)制條件，直接影響相應(yīng)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)選擇、技術(shù)經(jīng)濟范式選擇和經(jīng)濟增長速度，使得主體功能區(qū)規(guī)劃和建設(shè)面臨一系列考驗。從經(jīng)濟學(xué)角度對主體功能區(qū)進行分析研究，有利于主體功能區(qū)規(guī)劃和建設(shè)的順利進行。
　　
　　主體功能區(qū)政策將引發(fā)各級政府之間發(fā)展權(quán)的激烈博弈
　　
　　主體功能區(qū)政策是基于國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，依據(jù)國家總體生態(tài)環(huán)境效益最大化原則而制定的；是在生態(tài)環(huán)境成為經(jīng)濟發(fā)展的制約因素，并已經(jīng)影響生活質(zhì)量，尤其是影響人的身體健康的情況下，為保證經(jīng)濟、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展提出來的，其基本準(zhǔn)則是國家整體利益最大化。對于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)來說，是以“內(nèi)部”利益損失生產(chǎn)“外部效益”。這就意味著主體功能區(qū)規(guī)劃將使一些地區(qū)失去利用本地資源發(fā)展經(jīng)濟的權(quán)利。例如，為了保證水質(zhì)和向其他地區(qū)的供水量，向城市和重點發(fā)展區(qū)域供水的大型水源地區(qū)和流域的本地用水量將被限制，污水排放的標(biāo)準(zhǔn)將會進一步提高，這必將使水源地區(qū)的經(jīng)濟增長受限，失去很多發(fā)展機會。
　　從這一角度來說，主體功能區(qū)政策將引發(fā)各級政府之間發(fā)展權(quán)的激烈博弈。每個地區(qū)都希望進入重點開發(fā)行列，從而獲得發(fā)展的機會。為了使國家國土資源在整體上達(dá)到優(yōu)化開發(fā)，一些地區(qū)必須放棄發(fā)展機會。這是黨的十七大報告中重新重點強調(diào)統(tǒng)籌中央與地方的關(guān)系、全局利益和局部利益關(guān)系的重要原因之一。在市場經(jīng)濟體制下，發(fā)展機會的公平是社會公平的重要內(nèi)涵之一，主體功能區(qū)規(guī)劃是對不同區(qū)域發(fā)展機會的重大調(diào)整，這一調(diào)整必須得到限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)政府和居民的認(rèn)同，才有可能使規(guī)劃得到落實。
　　
　　某些發(fā)展機會被“剝奪”的挑戰(zhàn)
　　
　　在市場經(jīng)濟體制下，社會公平的基本內(nèi)涵是機會均等。但是，主體功能規(guī)劃恰恰是規(guī)定了不同生態(tài)功能的地區(qū)要進行非均衡的經(jīng)濟發(fā)展。相對于重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)而言，禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的某些發(fā)展機會被“剝奪”了。這就產(chǎn)生了“不公平”。
　　為了彌補這一缺陷，應(yīng)該對這些區(qū)域的居民進行補償。因為在目前中國的基本社會制度和經(jīng)濟制度體系下，尤其是在財政分灶吃飯的體制下，在對區(qū)域經(jīng)濟運行施加主體功能限制之后，限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)的資源開發(fā)受控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，地方的財政收入和居民發(fā)展經(jīng)濟的機會都會受到制約，這使得這些地區(qū)的居民在對其他地區(qū)的經(jīng)濟與環(huán)境做出貢獻的同時，因為發(fā)展機會的減少，個人收入受到影響，基于地方財政收入而形成的一部分公共服務(wù)的享受也受到影響。這與目前提倡的協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求背道而馳，也不符合地區(qū)利益均衡和公平發(fā)展的原則。
　　因此，推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施面臨的一個巨大挑戰(zhàn)是中央政府如何向限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)提供因某些發(fā)展機會被“剝奪”而帶來的經(jīng)濟損失。建立對這兩類區(qū)域的生態(tài)環(huán)境補償和公共服務(wù)損失補償機制，以彌補為提供具有正外部性的生態(tài)產(chǎn)品所做出的努力和犧牲，可以在一定程度上解決主體功能區(qū)劃政策產(chǎn)生的社會不公平問題。
　　在生態(tài)補償和公共服務(wù)補償機制下，財政轉(zhuǎn)移支付政策就起著至關(guān)重要的作用。但是，中國人口分布的自然特性是，以生態(tài)環(huán)境功能保護為目標(biāo)的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)人口規(guī)模龐大，經(jīng)濟發(fā)展落后，僅僅靠財政轉(zhuǎn)移支付難以實現(xiàn)發(fā)展機會損失帶來的經(jīng)濟差距，還必須輔以其他政策。例如，對限制和禁止開發(fā)區(qū)域的人口向外流動實施鼓勵和支持政策，實施對生態(tài)移民在就業(yè)方面的特殊優(yōu)惠政策，加大對禁止和限制開發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等公共服務(wù)方面的投入，等等。
　　
　　
　　轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，拓寬禁止和限制開發(fā)區(qū)的生產(chǎn)邊界
　　
　　對于禁止和限制開發(fā)區(qū)所實施的控制政策，主要表現(xiàn)為對經(jīng)濟總體規(guī)模的控制和對特定類型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制。但是，通過技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)組織方式的創(chuàng)新，可以改變經(jīng)濟發(fā)展模式和某些污染型產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)邊界條件，從而擴大禁止和限制發(fā)展區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展容量。例如，在城市水源供給區(qū)域內(nèi)，通過現(xiàn)代循環(huán)經(jīng)濟模式發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)“零排放”，就可以使這兩類區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展容量增大。但是，發(fā)展現(xiàn)代循環(huán)經(jīng)濟需要建立跨行業(yè)的企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，需要較大的投資規(guī)模，需要綜合的技術(shù)創(chuàng)新體系支撐，這將超過當(dāng)?shù)赝顿Y能力和技術(shù)支撐能力。中央政府和其他發(fā)達(dá)區(qū)域應(yīng)該通過財政支持和技術(shù)援助的方式，支援禁止和限制開發(fā)區(qū)域擴大生產(chǎn)邊界。
　　
　　中央政府與地方政府對主體功能區(qū)要承擔(dān)不同責(zé)任
　　
　　國家主體功能分區(qū)是中央政府按照國家整體可持續(xù)發(fā)展需要進行劃分的。地方政府是落實主體功能區(qū)的直接行為主體。但是，由于地方政府還具有發(fā)展地方經(jīng)濟、提高地方居民生活水平和生活質(zhì)量的功能