“無序開發”的終結者

　　建設主體功能區并不是要抑制經濟發展，而是要引導區域經濟發展走上一條全面、協調、可持續的科學發展之路。
　　
　　黨的十七大報告進一步明確提出，到2020年，要基本形成主體功能區布局。我們可以把推進形成主體功能區的整個過程，稱作“主體功能區的建設”，建設主體功能區至少應包括主體功能區的理論構建、主體功能區的劃分（區劃）、主體功能區的規劃（定位、方向和政策）、主體功能區規劃的實施、主體功能區布局的形成。我認為，迄今主體功能區理論體系構建的任務還很重，一些基本概念和相關問題有待進一步厘清，這是主體功能區建設的重要基礎，是開展區劃和規劃工作的重要前提。
　　問：如何理解主體功能區的內涵和外延？
　　答：什么是主體功能區？至今并未看到權威的、明確的界定和解釋。一般容易把“優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發”四種類型，等同于四種主體功能，即優化開發區的主體功能為“優化開發”，重點開發區的主體功能是“重點開發”，以此類推。如果這樣理解不錯，那么，這種概念就不是功能區，而是政府管治區。
　　功能區概念主要來自城市規劃領域，如工業區、商業區、倉儲區、生活居住區、文化區、風景區等。功能分區旨在使城市用地結構布局形成為一個有機聯系、協調發展的整體，充分發揮城市的經濟效益、社會效益和生態效益，達到有利生產、方便生活的目的。把功能區放大到城市以外的空間，就會有農業區、生態功能區等。而管治區是政府對國土空間有序開發進行規劃和管理的地域單元。在一定時期內，對一些地區實行鼓勵開發、重點開發或優化開發，對另一些地區實施不鼓勵、限制或禁止開發。
　　因此，我認為，主體功能區中的“主體功能”并不是指“四種類型”，而是指在四種類型中，根據不同地區特點和國家地域分工中的要求所承擔的主要職能或作用，比如，在優化和重點開發區中，有的地區承擔的主體功能是國際經濟中心，有的是區域性經濟中心，還有地區承擔的是能源資源保障功能；在限制和禁止開發區中，有的地區承擔的主體功能是農業生產，有的則是生態養育和保護功能。這樣，主體功能區的實質就是按照主體功能進行規劃和管理的政府管治區。
　　問：如何理解主體功能區規劃的根本目的和動因？
　　答：按照主體功能進行國土分區，能否終結業已存在的各地區對GDP的崇拜？我認為，必須要深刻了解建設主體功能區的根本目的和動因。這就是，在科學發展觀指導下，通過對國土空間開發與保護進行統籌規劃和管治，以解決經濟發展中人與自然的和諧問題。以往，由于缺乏對國土空間的合理規劃和有效管治，各地區往往不顧自身的資源和環境條件的約束，競相發展那些對GDP和地方財政貢獻大的產業項目，導致無序開發現象嚴重。
　　區域無序開發突出表現為在能源短缺地區發展高耗能產業，在水資源嚴重匱乏地區發展高耗水產業，在環境容量已經不足的地區繼續發展高污染產業。“十一五”規劃確定的部分限制開發區域大都屬于這個范圍，但仍有一些地區過度開采資源，大上工業項目，致使生態環境繼續惡化。無序開發不僅加大了資源環境壓力，也是粗放型經濟增長方式問題長期得不到解決的重要原因。所以，建設主體功能區，可以有效解決區域無序開發問題，在一定程度上抑制一些地區的GDP崇拜。
　　需要指出的是，建設主體功能區并不是要抑制經濟發展，而是要引導區域經濟發展走上一條全面、協調、可持續的科學發展之路。各地區（除了禁止開發區）都要根據自身條件和主體功能定位，選擇適合本地區的又好又快發展模式。當然，如果相應的配套政策不到位，一些地區尤其是限制開發區可能會擺脫各種限制性政策，繼續追求本地GDP和財政增長。
　　此外，如果我們將人與自然和諧納入到區域協調發展的涵義中，主體功能區是促進區域協調發展的一個有效措施。必須看到，由于很多限制和禁止開發的地區大部分位于中西部偏遠落后地區，實施限制和禁止開發的措施，如果沒有十分有效的政策配套，有可能會使這些地區的經濟社會狀況趨于惡化，從而導致地區發展差距繼續擴大。同時，如何將主體功能區政策與促進西部大開發和中部崛起等政策相銜接，也是建設主體功能區必須認真研究的一個重要問題。（作者為中國社會科學院研究員、中國區域經濟學會副秘書長）