農業發展面臨的矛盾與改革建議

　　由于地方政府抓農業的積極性不高，導致有些政策不配套，出現不平衡問題。要注重解決農民種糧比較效益低的問題，將政策的意圖體現出來，將糧食直補實實在在落實到糧農身上。建立和完善農業風險防范機制，重視發揮“工商企業帶動農業發展”和“農民工返鄉創業”這兩支生力軍的推動作用。
　　
　　改革開放30年來，我國農業和農村發生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的偉大成就，為我國改革、發展、穩定奠定了堅實的基礎。但我國農業和農村發展也面臨著一些突出問題，主要存在五大矛盾：
　　
　　耕地不斷減少、人口不斷增加與糧食安全的矛盾
　　
　　全球糧食價格長期高位運行，因此世界各國高度控制糧源的趨勢加劇。由于國際市場的影響以及我國糧食加工業的發展，工業和農業爭奪資源現象日益突出，我國糧食供需發生了巨大變化，開始出現由供求平衡、豐年有余轉向供求緊平衡、適當進口。糧食供求關系也從主要依靠國內市場轉向依靠國內、國外兩個市場。耕地面積不斷減少，糧食需求不斷增加以及地方政府和種糧農民積極性不高這三大因素對我國糧食安全構成嚴重威脅。
　　解決我國糧食安全問題，要把依靠“自給為主、國際為輔”作為長期的方針。必須在立足國內保障糧食供給的基礎上，遵照互惠互利原則，充分利用國外豐富的土地、水等資源，生產我國急需的、短缺的農產品。農業“走出去”工作必須與援外工作相結合，才能使我國和受援國獲得“雙贏”。
　　近幾年，各WTO成員國繼續加大對農業的扶持力度，因此農業政策調整的重點應放在轉變支持方式，把糧食作為基礎性公共產品對待上。如果完全依靠市場機制調節，難以滿足全體社會成員的需求。糧食是整個社會成員的必需商品，涉及到千家萬戶，具有“放大”效應，如果不正確引導，就可能引發大的波動，帶來連鎖反應。因此，國家應用公共財政大力投入，扶持糧食生產。
　　德國的《國家糧食保障法》和《糧食儲備法》對保障國家糧食安全起到了重要作用。如解決了糧食由凈進口國轉為凈出口國問題、糧食質量安全問題以及糧農增收問題等。因此我國應盡快研究和制定《國家糧食安全法》，從法律上規范國家糧食安全的目標、原則、制度，明確各級政府和不同社會主體在糧食安全方面的責任和義務，切實加強國家糧食安全保障。
　　一方面要建立穩定的耕地投入制度，通過提高糧食補貼調動糧農積極性。另一方面要加強農業基礎設施建設和農業高科技投入。對糧食主產區和糧食生產大縣要加強高產田建設和中低產田改造，保障糧食的生產能力。
　　
　　建設現代農業與動力不足的矛盾
　　
　　盡管扶持糧食生產的政策不斷加強，但總體來看，政策對種糧農民的激勵作用在逐年下降，農民種糧積極性不高。解決這一問題不僅要把糧食列為基礎性、公益性事業，由財政資金來支付，還要擴大經營規模、提高規模效益，通過科技進步提高單產、質量和綜合效益。將政策的意圖體現出來，將糧食直補實實在在落實到糧農身上。
　　由于地方政府抓農業的積極性不高，導致有些政策不配套，出現不平衡問題。如中央出臺補貼政策，卻需要由地方進行財政支出。這些政策雖然調動了農民的積極性，而地方政府卻沒有積極性。農產品加工企業是帶動現代農業發展的重要力量，但是農業企業大多數稅收少、產值小，在申請企業用地時往往競爭不過工業項目。因此，政策的出臺既要調動農民生產積極性，還要能夠調動地方政府積極性。
　　農業金融企業為農戶貸款的積極性不高。農業銀行和農村信用社主要為農戶提供貸款，但由于農戶數量多、貸款額度小、布局分散，必然提高了貸款成本，為農業銀行的工作增加了負擔。而且農業銀行人員比其他商業銀行待遇相對較低。除此之外，農產品保險還具有風險大、經營成本高的特點，這就導致了農業保險公司積極性不高。因此，國家應對農行和農村信用社給予補貼，使其與其他銀行享受平等待遇。
　　綜合部門對加大農業投入的積極性不高。比如發展現代農業，中央一號文件明確規定要加強完善，可落實情況卻不容樂觀。還有農業技術推廣體系建設問題，31個省僅有20個省有方案推出?！掇r民專業合作社法》已公布，可是配套法規卻并沒有跟上。
　　針對這些問題，在農業投入體制上就要進行改革。要明確“財政經常性收入”的內涵，將這一增量指標改為比例指標；將農業從現行中央財政對農林水氣的投入中分開；將財政對農業的投入從財政對農村社會事業發展的投入中分開。
　　要開辟新的農業投入資金來源。增加土地出讓金用于農業的比例，發行新農村建設特別國債，重點用于農業和農村基礎設施建設。
　　要整合農業投入資源，理順管理體制。改變誰掌握資金誰就組織實施建設項目的現象，明確職能部門的職責與財權。
　　要加快新型農村信用合作組織試點步伐，建立覆蓋范圍廣泛的政策性農業保險制度。針對商業性銀行農村貸款，應作出統一要求，凡是在農村吸納的存款都要拿出一定比例用于農村貸款。
　　
　　加快農村經濟發展與農村土地產權制度不完善的矛盾
　　
　　土地產權制度要明確。土地承包經營權入股的形式在地方進行試點受到普遍歡迎。但是在試點中，農民承包土地入股與龍頭企業合作這種形式現在還沒有政策根據，這些問題應根據十七大精神繼續加以探索和改革。
　　從重慶開展的農地入股試點情況來看，自然風險可通過農業保險和國家救助的辦法解決。市場購銷風險可以通過購銷合同轉移到龍頭企業身上。經營風險的解決有兩種辦法。參照破產法，當企業出現經營風險時，農民入股的土地不列入清算范圍；農民的利息分紅比率可降低，但不承擔經營風險。加快農村社會保障事業的發展，使退出土地經營的農民，特別是老齡農民生活得到基本保障。
　　
　　提高農業綜合生產能力與科研體制、科技推廣能力不適應的矛盾
　　
　　目前，我國農業科技改革的突出矛盾有五個方面：農業科研單位主要是公益性的還是非公益性的；現階段農業科技創新主體主要是科研、教育單位還是企業；農業科研單位應由主管部門統一領導，還是多部門領導；中央與地方科研單位的研究任務如何劃分；科研、教育和推廣如何結合等。
　　加強和完善農業科技體制建設，必須明確農業科技機構的公益性質，打破部門多頭管理格局，實現國家對農業科技的統籌管理和協調。要合理界定中央和地方職責分工，充分發揮中央和地方兩個積極性，實施農業科研、教育和推廣相結合，使各環節相互銜接和相互配合，加快科研成果轉化為現實生產力。
　　關于加強基層農業技術推廣體系建設，主要矛盾有兩個：投入保障問題，主要涉及改革本身需要大量投入、經費保障嚴重不足、推廣條件差，沒有固定辦公場所等；人員編制問題，有的地方需要分流安置，有的地方需要增加編制，但由于編制總量控制，地方難以落實。
　　
　　發展現代農業與農民經營分散、素質較低的矛盾
　　
　　我國農戶土地規模小，農民經營分散、組織化程度低、抵御自然和市場風險的能力較弱。農村社會生產結構已經發生了重大變化，農村青壯年勞動力外出打工不斷增多。目前從事農業生產的絕大多數是老人、婦女和未成年人，農業勞動力的素質狀況遠不適應發展現代農業的需要。
　　要解決這一矛盾，必須建立和完善農業風險防范機制。農業受自然、市場風險影響越來越大，建立由政府主導的農業風險防范機制迫在眉睫。通過工程、非工程措施，加強重大動植物病蟲害預測、預報和與預警體系建設，開展農業政策保險制度，保障農民增產增收；要重視發揮“工商企業帶動農業發展”和“農民工返鄉創業”這兩支生力軍的推動作用。政府設立返鄉創業培訓專項資金，對農民工返鄉創業信貸要給予傾斜，在稅收、收費、用地、用工等方面給予積極扶持。完善“以企帶村”政策支持體系，制定包括土地流轉、基本建設、金融、稅收、工商管理等優惠政策，引導工商企業進入農村投資興業；要加強農村勞動力培訓。加大新型農民科技培訓工程力度。（作者為全國人大農業與農村委員會副主任委員）