能把政府關進“籠子”里嗎

　　對于規范政府收支來說，公共預算是最好的籠子，控制我國行政支出過快增長、削減行政成本，必須將政府關進公共預算這個籠子里。目前我國公共預算籠子只是有了基本雛形，離完善的公共預算制度還有較大的差距。
　　
　　政府緣何頻頻向第二財政、第三財政、第四財政伸手
　　
　　我國政府性資金主要包括四部分：一是一般預算資金，以我們通常所說的財政收入為主；二是政府性基金收入、專項收入、行政事業性收費等預算外資金；三是國有資本經營收入；四是債務資金。據估計，一些地方一般預算資金僅占政府資金的30%左右。當政府預算內財政收入不夠用時，政府能夠很容易向第二財政、第三財政、第四財政伸手，這也是我國行政支出過快增長、政績工程、形象工程屢禁不止的根本原因。
　　因此，雖然我國目前已經有了公共預算籠子，但是只管住了政府的身子，政府的頭和四肢仍在籠子外，可以不受約束地肆意而為。要規范政府收支，必須做大公共預算籠子，實現全面預算，將符合條件的預算外資金全部納入預算內管理，加快建立健全國有資本經營預算和地方債務預算，把全部政府性資金收支活動都納入人大預算審查范圍，接受社會公眾監督。
　　
　　給公共預算籠子加把法治“大鎖”，鑰匙交到人大手中
　　
　　再好的公共預算籠子如果沒有鎖，也是形同虛設。目前我國公共預算籠子有政府審計這把鎖，但卻放在籠門里，鑰匙也掌握在政府手中，在實際操作中這把“小鎖”的效果并不明顯。加強對預算的監督和制約，必須再給公共預算籠子加把法治“大鎖”，鑰匙交到人大手中。公共預算必須經過人大的嚴格審查和批準才能夠執行，否則政府不能任意動用預算資金，同時，公共預算一旦經人大通過就具有法律效力，必須嚴格執行。
　　雖然我國人大對預算的審查和監督已經得到了加強，形式趨于完善，但有“形”無“神”，預算決定權基本不掌握在人大手中。自從2005年開始《預算報告》改為書面審議后，實際上人大代表對預算的關注程度明顯下降，弱化了人大對預算的審查職能。
　　
　　以預算來約束政府的行為
　　
　　加快完成《預算法》的修改。在《預算法》修改中，應明確人大對財政資金使用的最終控制權，賦予人大代表提出預算修正案的權力；對于教育、社會保障等民生問題的支出，應該硬性規定其增長速度及其占財政收入比重不低于某一水平。而對于行政支出應限制其增速和比重，嚴格預算責任追求制度，等等。
　　繼續增強人大對預算的審查力量，逐步使預算報告成為每年人代會審議的重點。應加快提高人大代表特別是財經委委員的專業化、職業化水平，以解決人大與政府之間的信息不對稱問題，為人大審查監督政府預算提供更好的決策建議。
　　應恢復預算報告在人代會上的宣讀程序，增強對預算報告的審議時間，將政府的大政方針通過政府預算體現出來，使預算報告成為人大審議的重點，以預算來約束政府的政策。
　　不能僅僅公開比較籠統的預算報告，應公開每一筆支出的詳細情況
　　預算不透明是造成財政資金浪費的重要原因。僅有人大的審查監督是不夠的，公共預算籠子還必須便于社會公眾的監督。我國目前公共預算中即使一般預算也是不透明和粗放的，最后公布的《預算報告》通常是經過簡化的，并且社會公眾對較為關鍵的《預算草案》無法獲知，部門預算更是不對外公開。
　　因此，預算信息公開不應籠統，對于各部門的詳細預算以及預算執行情況、人大代表對公共預算的審查意見、投票記錄、政府審計部門的審計結果等都應該全面向社會公眾公開。同時，應充分發揮新聞媒體、社會輿論等的監督作用，增強預算決策的科學性，切實提高預算資金的使用效率。至于政府的招待費用支出，僅公開一個總數額是遠遠不足的，應公開每一筆支出的詳細情況，如何時、何地、招待對象等都詳細列出，只有這些信息都公開了，才能切實發揮社會公眾和新聞媒體的監督作用。（作者為上海交通大學國際與公共事務學院副教授）