“集體林改”：又一次深刻變革

　　農(nóng)村改革的里程碑
　　
　　中國農(nóng)村有25.48億畝的集體林業(yè)用地，占全國林業(yè)用地的60％，在全國林業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的地位。
　　新中國成立后，集體林權(quán)制度經(jīng)歷了四次變革，一是土地改革時期的“分山分林到戶”；二是農(nóng)業(yè)合作化時期的“山林入社”；三是人民公社時期的“山林集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”；四是改革開放時期的林業(yè)“三定”，即穩(wěn)定山林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。
　　這四次變革都與當(dāng)時我國的經(jīng)濟體制相適應(yīng)，在一定程度上促進了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。
　　但是，由于發(fā)展階段和認(rèn)識水平的局限，雖經(jīng)數(shù)次變革，集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實、經(jīng)營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，從多方面制約了林業(yè)的發(fā)展。
　　黨的十七大將集體林權(quán)制度改革列為深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。胡錦濤總書記、溫家寶總理多次作出重要指示，并深入改革試點地區(qū)考察工作。回良玉副總理多次深入基層調(diào)研，并多次召開會議，提出了許多重要指導(dǎo)意見。
　　在此基礎(chǔ)上，2008年4月9日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，4月17日、4月28日，中共中央政治局常委會和政治局分別召開會議，對集體林權(quán)制度改革進行了深入研究。6月8日，中共中央頒發(fā)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，作出全面推進集體林權(quán)制度改革的重大戰(zhàn)略決策，標(biāo)志著集體林權(quán)制度改革在全國范圍內(nèi)全面推開，成為我國林業(yè)發(fā)展和農(nóng)村改革的又一座里程碑。
　　截至2008年6月，全國已有28個省(自治區(qū)、直轄市)成立了集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，20個省(自治區(qū)、直轄市)出臺了關(guān)于推進集體林權(quán)制度改革的文件；全國已完成承包的林地約8.78億畝，占集體林業(yè)用地的34.5％。
　　中央財政2007年已經(jīng)先期給福建、江西、遼寧、浙江、河北、云南、安徽、湖北、重慶、貴州、四川、湖南、陜西、吉林等14省(直轄市)安排15.78億元林改工作經(jīng)費補助，涉及集體林地約占全國集體林地面積的63.1％，在集體林區(qū)占有十分重要的地位。目前，這14個省(直轄市)的集體林權(quán)制度改革已經(jīng)推進到1170個縣、15697個鄉(xiāng)、225109個村，涉及4億多農(nóng)村人口。
　　
　　林區(qū)農(nóng)戶“權(quán)”在哪里
　　
　　首先，這一次集體林權(quán)制度改革的最大亮點，在于明晰了林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。
　　在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。對不宜實行家庭承包經(jīng)營的林地，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實產(chǎn)權(quán)。村集體經(jīng)濟組織可保留少量的集體林地，由本集體經(jīng)濟組織依法實行民主經(jīng)營管理。承包經(jīng)營主體落實后，要準(zhǔn)確勘界發(fā)證。
　　在明晰產(chǎn)權(quán)過程中，有幾個政策界限：一是對實行家庭承包經(jīng)營的，期限為70年，到期還可以繼續(xù)承包；二是對改革前已經(jīng)承包到戶或流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、承包或流轉(zhuǎn)合同規(guī)范的，要予以維護。雖符合法律規(guī)定，但承包或流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的，要予以完善。不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。自留山繼續(xù)由農(nóng)戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調(diào)整；三是對權(quán)屬有爭議的林地、林木，要依法調(diào)處，糾紛解決后再落實經(jīng)營主體；四是對于自然保護區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、河道湖泊等管理機構(gòu)和國有林(農(nóng))場、墾殖場等單位經(jīng)營管理的集體林地、林木，要明晰權(quán)屬關(guān)系，依法維護經(jīng)營管理區(qū)的穩(wěn)定和林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益。
　　其次，放活經(jīng)營權(quán)。對商品林，農(nóng)民可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，生產(chǎn)的木材自主銷售。對公益林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等。
　　再次，落實處置權(quán)。在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用。
　　最后，保障收益權(quán)。農(nóng)戶承包經(jīng)營林地的收益，歸農(nóng)戶所有。征收集體所有的林地，要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被征林地農(nóng)民的社會保障費用。經(jīng)政府劃定的公益林，已承包到農(nóng)戶的，森林生態(tài)效益補償要落實到戶；未承包到農(nóng)戶的，要確定管護主體，明確管護責(zé)任，森林生態(tài)效益補償要落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。嚴(yán)格禁止亂收費、亂攤派。
　　事實證明，集體林權(quán)制度改革解放了林業(yè)生產(chǎn)力，盤活了林地資源，使農(nóng)村林業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟與農(nóng)村社會發(fā)生了深刻變化，使山區(qū)林區(qū)煥發(fā)了新的生機與活力。
　　福建省造林總面積連續(xù)三年超過200萬畝，比改革前翻了一番，非公有制造林比重從2002年的40％提高到80％。江西省連續(xù)兩年造林330萬畝，為近10年來最多的年份。
　　這些數(shù)據(jù)表明，改革調(diào)動了農(nóng)民群眾發(fā)展林業(yè)的積極性，破解了長期以來制約林業(yè)發(fā)展的造林難、撫育難、護林難、防火難、融資難等問題。農(nóng)民造林育林的積極性和保護森林的自覺性大大提高，林業(yè)投資呈現(xiàn)出多樣化的格局。
　　集體林權(quán)制度改革，促進了農(nóng)村經(jīng)濟狀況發(fā)生深刻變化，為解決“三農(nóng)”問題找到了有效途徑。
　　一是農(nóng)民收入明顯增加，林業(yè)收入在農(nóng)民總收入中的比例進一步提升。福建省農(nóng)民人均林業(yè)純收入從林改前的341元增加到2007年的507元，增長48.7％；主要林區(qū)農(nóng)民林業(yè)收入占到總收入的50％。
　　二是農(nóng)村基層財政明顯增收。一些村集體通過收益分成等方式，收入明顯增長，有了持續(xù)穩(wěn)定的收入來源，有效改變了“空殼村”的窘境。
　　三是農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。林業(yè)在大農(nóng)業(yè)中的比例進一步提高，竹木加工業(yè)等林業(yè)第二產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，生態(tài)旅游等林業(yè)第三產(chǎn)業(yè)方興未艾。
　　四是林業(yè)產(chǎn)業(yè)活力明顯增強，涌現(xiàn)出不少龍頭企業(yè)，有越來越多的農(nóng)民依托龍頭企業(yè)走上了產(chǎn)業(yè)道路，有越來越多的農(nóng)戶聯(lián)合起來、組織起來，走上了專業(yè)合作的道路。浙江省臨安市竹業(yè)2006年產(chǎn)值24.1億元，涌現(xiàn)出10個超千萬元鄉(xiāng)，100多個超百萬元村。
　　集體林權(quán)制度改革，還使農(nóng)村社會發(fā)展發(fā)生了深刻變化。
　　改革解放了林地，搞活了經(jīng)營，為農(nóng)民提供了最適應(yīng)、最直接、最可靠的就業(yè)機會。據(jù)江西省統(tǒng)計局統(tǒng)計：2004年至2006年，有28.06萬外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)林，有20.73萬人改行務(wù)林。集體林權(quán)制度改革后，農(nóng)村社會福利和社會保障得到改善，鄉(xiāng)村開始有能力解決看病難、上學(xué)難等問題，促進了農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展。此外，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和村容村貌、基層民主管理和鄉(xiāng)風(fēng)文明都得到改善。
　　改革還促進了農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)。通過集體林權(quán)制度改革，推進了村務(wù)公開，建立健全了農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源管理制度，規(guī)范了森林資源流轉(zhuǎn)，加強了對林改收益資金的管理，從制度上消除了滋生腐敗的條件，強化了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。
　　
　　深化改革路向何方
　　
　　在中央強有力的推動下，各地將全面推進集體林權(quán)制度改革，中央各有關(guān)部門也將按照《意見》的要求，認(rèn)真研究和完善集體林權(quán)制度改革的各項政策措施。
　　第一，進一步完善林木采伐管理政策。國家將推動森林經(jīng)營方案的編制，商品林采伐限額管理將進行改革，林木采伐審批公示制度將得到實行，審批程序?qū)⑦M一步簡化，服務(wù)將會越來越便捷。對公益林采伐繼續(xù)加以嚴(yán)格控制，為了提高公益林的質(zhì)量和生態(tài)功能，也將推動對公益林依法進行撫育和更新性質(zhì)的采伐，并對采伐方式和強度進行適當(dāng)?shù)目刂啤?br/>　　第二，建立加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)。將建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺，加強流轉(zhuǎn)管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障公平交易，防止農(nóng)民失山失地。森林資源資產(chǎn)評估管理將進一步加強，為規(guī)范評估行為，維護交易各方合法權(quán)益，將盡快建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度。
　　第三，逐步建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財政制度。森林生態(tài)效益補償基金制度將得到健全和完善，公益林補償基金籌集渠道將進一步拓寬，中央和地方財政對森林生態(tài)效益的補償標(biāo)準(zhǔn)將逐步提高。造林、撫育、保護、管理投入的補貼制度將逐步建立，森林撫育、木本糧油：生物質(zhì)能源林、珍貴樹種及大徑材培育等將得到資金扶持。育林基金征收比例將逐步降低，用途進一步規(guī)范，林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費將納入各級政府財政預(yù)算。林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將納入各級政府基本建設(shè)規(guī)劃和相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對偏遠山區(qū)、沙區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度將加大。集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費將得到保證。
　　第四，林業(yè)投融資改革將進一步推進。金融機構(gòu)將要開發(fā)適合林業(yè)特點的信貸產(chǎn)品，林業(yè)融資渠道將進一步拓寬?！謽I(yè)信貸投放規(guī)模將加大，林業(yè)貸款財政貼息政策將繼續(xù)實施并加以完善，將大力發(fā)展對林業(yè)的小額貸款。完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式，健全林權(quán)抵押貸款制度。將加快建立政策性森林保險制度，提高農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力。
　　第五，林業(yè)社會化服務(wù)將著力予以加強。將扶持發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作組織，培育一批輻射面廣、帶動力強的龍頭企業(yè)，促進林業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化經(jīng)營。林業(yè)專業(yè)協(xié)會將有更大的發(fā)展，政策咨詢、信息服務(wù)、科技推廣、行業(yè)自律等作用將發(fā)揮得更加充分。森林資源資產(chǎn)評估、森林經(jīng)營方案編制等中介服務(wù)將得到引導(dǎo)和規(guī)范，發(fā)展更為健康有