４萬億“大單”解密

　　2008年四季度，受全球金融危機及經濟動蕩的波及，中國開始感覺到陣陣寒意。在原定于12月召開的中央經濟工作會議之前，中央政府果斷出臺政策，以4萬億元人民幣的“大單”，刺激處于全球“流感”中的中國經濟。而包括1233億減稅規模的增值稅轉型等各項改革也配套進行。
　　溫家寶總理提出“出手要快，出拳要重，措施要準，工作要實”。這十六個字，讓人們感受到本屆政府的魄力和信心。
　　2008年的宏觀調控，從“兩防”到“既要‘兩防’，又要防止經濟較快下滑”，到“一保一控”，再到“特別注意防止經濟下滑”，到現在貨幣、財政政策的重新定位，在復雜多變的經濟形勢下，中央政府政策出臺之迅速和靈活，讓所有人感受到，改革開放30年中國政府執政能力的顯著提高。
　　為了詳細了解4萬億元的出處、去向，以及效果，本刊在第一時間專訪了財政部財政科學研究所賈康所長。
　　賈康表示，當前積極財政政策要與適度擴張的貨幣政策(表現為大量發行國債和增加財政赤字)配合起來。未來應重點在“三農”、西部、民生和科技方面加大投入，通過財政政策帶動經濟結構的優化。如果能夠較好運用這些資金，強化社會經濟薄弱環節，就會在當前時期，改善民生，消解矛盾，維護經濟發展的勢頭。
　　
　　4萬億元從哪里來
　　
　　中國報道：4萬億元擴大內需的投入，主要的資金來源是什么?有哪些是“十一五規劃”中已經有的，哪些是新增的?
　　賈康：“十一五規劃”中已經有的項目可以結合這次的4萬億元來做，但肯定要增加一批項目。現在各個地方都在抓緊時間報項目，就是因為原來有一些沒有在規劃中安排。4萬億元中財政部要解決1.18萬億元，剩下的就是金融系統貸款和其他來源資金，此外，還有世行、亞行或者其他的政府資金。
　　新增的投入可以理解為，新增項目帶來的投入。今年四季度新增的1000億元中央預算內資金，就是遵循跟著項目走的原則。
　　中國報道：社保方面的投入占多少?
　　賈康：4萬億元主要用于基建項目。除了基建方面的，社保投入應該不算在4萬億元之內。根據上一輪政府投資的經驗，社保資金，應該是在發行國債、基建等方面投入之外還有剩余的情況下再進行投入。
　　中國報道：與中央財政投入相配套的銀行貸款情況如何?
　　賈康：我不覺得銀行貸款跟進有很大問題。銀行現在有不少存款，正苦于這些錢往哪里去，如果在現在貸出去，能在比較安全的情況下實現資金回流。現在銀行貸款的積極性很高，由于項目安全性很高，而且銀行大量無處可去的存差，正好可以作為配套貸款。
　　
　　4萬億元投向哪里
　　
　　中國報道：這一輪政府投資與1998年最大不同在于，更加側重“三農”和民生方面，這樣的投資取向對經濟的拉動作用是否見效較慢?
　　賈康：從第一輪投資來看，“三農”和民生與其他方面都是把錢投入到基礎設施等方面，對于需求的擴張作用差別不大，因此對拉動經濟的作用也不會有太大區別。區別在于以后，即從傳導性和乘數上，這兩方面可能比其他建設性的投資要小。但是，政府在這兩方面的投入很有必要，特別是對于恩格爾系數較高的低收入階層，他們如果拿到錢，就會有比較大的比重轉化為消費，這對于現在的市場和擴大內需來說，時滯短且見效更快。
　　
　　財政赤字在安全區間內
　　
　　中國報道：增值稅轉型1233億元減稅規模，是新中國歷史上單項稅制改革力度最大的一次。對于現在處于下滑趨勢的中央財政來說能否承受，減稅成本靠什么來彌補?
　　賈康：政府在減稅的同時，應該考慮增稅，推行資源稅改革等，另一方面，也可以發行更多國債。目前，我國的國債在比較低的風險水平上，因而增加的空間比較大。雖然現在財政收入遇到明顯困難，但主要是收入速度下降，不會發生萎縮，有一定的安全空間供發債解決資金缺口。
　　中國報道：今年10月份，全國財政收入和中央財政收入雙雙出現下降，是1996年以來單月財政收入首次出現負增長。現在的經濟刺激方案會不會加重財政赤字?
　　賈康：政府財政赤字肯定會增加，而且明年還可能出現比較大規模的財政赤字，但也會控制在安全區間內。參照《馬約》(即《歐洲馬斯特里赫特條約》，編者注)“國際安全線”或“國際警戒線”的政府赤字和債務標準，GDP比重不超過3％、政府債務占GDP比重不超過60％，我們現在赤字規模很小，賬面上的“名義指標”遠遠低于1％。
　　
　　現在是發行地方債的時機
　　
　　中國報道：4萬億元中，地方政府投資占很大一塊，因此對地方債的呼聲很高，反對聲也很多，您認為，現在是否是放開發行地方債的最佳時機?
　　賈康：這是各方面都很關心的問題。最近，我們應中央財經領導小組要求，完成一個地方債的研究報告，提交給財政部，為中央經濟工作會議提供決策參考。實際上，地方債已經存在多年，只不過是采取一些變相的形式。現在是一個機會，允許地方發債。地方有一些現金流的預期，要通過銀行貸款很麻煩，因此需要通過地方債的平臺融資。
　　此外，很多地方采取一些手段變相發行地方債，高端的有一定的規范性，主要形式是省市政府組建一個法人實體，然后以法人實體的名義，直接興建項目，達到變相發行地方債券的效果。但是，對此要加以控制，對于地方已經形成的，從省一直到村的地方債應該加快時間清理消化。
　　我們建議結合《預算法》的修訂，說清楚在什么樣的條件下，通過什么樣的程序可以發行地方債，并且用各種力量加以監督，設計一套在法制意義上具有透明度和嚴密性的程序，決定地方政府在什么情況下可以發債。可以在一些地方先進行試點，在全國一下子鋪開可能不行。另外，低端的地方債，如鄉鎮、村級的地方債要單獨考慮。試點可以先在高端展開，再逐漸擴大到低端。
　　我認為，新一輪的財政擴張政策，是發行地方債一個值得把握的時機。當然，上一輪財政擴張政策實施時，很多地方靠中央長期建設國債轉貸，這一輪也不妨采用這樣的方式。
　　中國報道：允許發行地方債的法律制度等是否已經完善?
　　賈康：法律方面應該由粗到細、動態地建立起來，要看《預算法》的修訂能不能在這個方面帶個頭。
　　
　　增值稅轉型對地方政府的影響有限
　　
　　中國報道：從地方政府的稅收結構來看，國內增值稅是重點稅源之一，增值稅轉型帶來的減稅，將對地方政府產生什么影響?他們能否支持?
　　賈康：按照現在的體制，增值稅帶來的減稅規模，對地方政府的影響只占其中的1/4，從面上看不會有大的問題。但個別地方如果有特殊困難，會有自上而下的財政轉移支付幫助他們渡過這個困難。
　　中國報道：對于呼聲較高的分稅制改革，現在能否成為一個契機?
　　賈康：我不認為在短期內分稅制改革會系統性地提出方案，但是，可能在本輪宏觀調控中找到一些機會漸進地推行。1994年分稅制改革是一個最大動作。在那以后，在分稅制的框架里怎么進行動態改進，會采取分步走的方式。
　　
　　積極的財政政策會很快見效
　　
　　中國報道：您能否預測一下今年四季度和明年的GDP?
　　賈康：今年1—9月份，GDP從上年的11.9％回落到9.9％，這個跌幅已經有點陡了。第四季度，有關方面應該采取辦法盡快將GDP提升起來。現在，擴張性的財政政策已經出臺，如果處理得好，全年的GDP應該在9.5％。但是，明年GDP肯定會繼續回落，如果控制在8.5％以內，那么經濟還是“軟著陸”，這是最好的結果。
　　中國報道：此次積極財政政策何時能顯現效果?
　　賈康：很快就能見效。1998年政策啟動后，當時我在廣西，政策出臺兩天后，地方領導就反映有一大批要倒閉的中小建材廠接到大批訂單，效果可以說立竿見影。所以，我們應該對這一輪宏觀調控的政策效果寄予期望。
　　中國報道：一系列的經濟刺激方案會不會帶來新的產能過剩問題?
　　賈康：從面上來看，前幾年這個問題不嚴重。1998年以后開始的一些大的建設項目，確實存在任何建設都不可能避免的問題，但就像朱镕基同志卸任的時候說的，“我們這一屆政府給今后留下了幾萬億的優質資產”。這個評價不過分。
　　國家的統籌政策要區分哪些是政府要做的，譬如在西部地區建設路網是必須要做的，即使在路面上跑的車比較少，也不代表是重復建設，而是帶動西部發展必要的前期投入。基礎設施建設的特點就是要“超前”一點。大家都認同“要想富，先修路”，“先”就是一種超前。
　　產能過剩的問題也要動態地看。中國電力產業曾經產能過剩，1998年政府開始嚴格控制各地的項目。但也有些地方政府偷偷摸摸地上項目，在權力范圍內搞了一批地方電廠。到了2003年，全國電力全面告急，沒有人再提產能過剩的問題。
　　中國報道：如何避免地方盲目上項目?
　　賈康：過去確實存在這個問題。但現在中央領導同志反復強調，一定要選準項目，要全程監