歸檔不宜只歸發(fā)文

王茂躍

摘要：針對李興利同志提出的歸檔只歸發(fā)文的構想，本文認為無論從政策上看，從實踐上看，還是從理論上看，歸檔只歸發(fā)文都是值得探討的。歸檔應當“以我為主”，國家檔案館檔案的適當重復是必要的、合理的重復。

關鍵詞：歸檔檔案發(fā)文收文存檔

毋庸諱言，國家綜合檔案館的館藏檔案存在著重復保存的問題。為了解決這一問題，李興利同志撰寫了《試論只歸發(fā)文》(以下簡稱《李文》)一文川，提出了歸檔只歸發(fā)文的構想，并從概念、實踐、政策和理論等角度對這一構想進行了論證。但筆者以為，歸檔只歸發(fā)文這一構想是值得探討的。

1歸檔只歸發(fā)文有一定的政策支持嗎

《李文》在論及只歸發(fā)文有一定的政策支持時，是以《各級國家檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》(國檔發(fā)[1986]2號)第六條規(guī)定為依據(jù)的，即“檔案館在接收有關單位的檔案時，為保證進館檔案的完整和減少重復，除按照《檔案館工作通則》規(guī)定接收有關保管期限的檔案外。還應協(xié)助機關檔案室做好案卷進館前審核、調(diào)整保管期限的工作，并注意以下幾點：一是凡列入本館收集范圍的單位，其自己制成的反映本單位主要職能活動和基本歷史面貌的各種形態(tài)的檔案，原則上一律進館。二是凡列入本館收集范圍的單位之間相互發(fā)送的重要文件，除請示、批復者外，一般只由發(fā)文單位歸檔進館，收文單位的上述檔案不予進館。三是上級黨政領導機關、專業(yè)主管部門發(fā)給本級的文件，分別由本級黨政領導機關和專業(yè)主管部門歸檔進館，其他機關保存的上述檔案，原則上不予進館。《河南省各級國家檔案館收集檔案范圍的實施細則》(豫檔文[2008]11號)第十一條重申了這一規(guī)定。”但這些政策依據(jù)中并沒有歸檔只歸發(fā)文這樣的字眼或意思，相反，“除請示、批復者外，一般只由發(fā)文單位歸檔進館，收文單位的上述檔案不予進館”的規(guī)定，與《李文》提倡的只歸發(fā)文是相矛盾的。

《李文》作為依據(jù)的《各級國家檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》，是國家檔案局1986年發(fā)布的，至今已有20余年。如果要作為依據(jù)的話，那么以國家檔案局局長楊冬權在2006年12月18日簽署的國家檔案局第8號令為依據(jù)可能更具有說服力。一是從時間上看，8號令離現(xiàn)在最近：二是從效力上看，8號令是部門規(guī)章，高于國家檔案局的行政規(guī)范性文件。8號令正式發(fā)布施行的是《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》，該規(guī)定第三條講的是機關文件材料歸檔范圍，其中既規(guī)定了本機關形成的文件材料的歸檔范圍，又規(guī)定了非本機關形成的文件材料的歸檔范圍。如“本機關需要貫徹執(zhí)行的上級機關、同級機關的文件材料：下級機關報送的重要文件材料”“其他對本機關工作具有查考價值的文件材料。”

由此可見，無論是國家檔案局以前發(fā)布的還是最新發(fā)布的關于檔案保管機構歸檔范圍的相關規(guī)定，都沒有規(guī)定：歸檔只歸發(fā)文。事實上，《李文》在結束語中也認為。只歸發(fā)文“與現(xiàn)行機關文件歸檔范圍和保管期限的規(guī)定是相悖的。”

2電子政務和檔案信息化建設使歸檔只歸發(fā)文成為可能了嗎

《李文》認為，“多年以前，一些垂直管理部門，如金融、保險、稅務、氣象、河務、電力等，已開始推行電子政務，系統(tǒng)內(nèi)部收發(fā)文件一律通過專網(wǎng)傳輸(開始時是先通過網(wǎng)絡發(fā)電子版，再郵寄紙質(zhì)的，后來慢慢就不再發(fā)紙質(zhì)的了)，也就是我們常說的無紙化辦公。”“據(jù)筆者了解的情況，這些單位后來除了極個別重要文件外，收文都不再專門打印紙質(zhì)文件歸檔保存了。也就是說，在這些行業(yè)，只歸發(fā)文已成為事實。”“隨著檔案信息化建設的不斷深化，檔案管理軟件由單機版變?yōu)榫W(wǎng)絡版，現(xiàn)在又在大力推行電子文件在線歸檔，借助計算機和網(wǎng)絡技術，只要各單位都把自己的發(fā)文歸檔保存了，一個地區(qū)的檔案資源是不會流失的，這樣可以從根本上解決進館檔案重復的現(xiàn)象。”

《李文》這里提到的電子政務和檔案信息化建設問題，換句話說就是無紙化辦公問題，更確切地說，就是電子文件與紙質(zhì)文件的關系問題。

不可否認，電子文件有形成便捷，信息量大，檢索、傳遞速度快的優(yōu)勢，但也有“載體不耐久，數(shù)據(jù)易丟失，內(nèi)容與載體結合松散的弊病，還有真實性、完整性、可靠性差，文件效力尚未被法律承認等不足。”(2)因此，紙質(zhì)文件在相當長歷史時期內(nèi)都不會消失，兩種載體的文件將長期并存。“今后，無紙辦公和有紙辦公可能會同時存在很長時期。完全的無紙辦公仍只是一種神話。”正因為如此，2003年9月1日起施行的《電子公文歸檔管理暫行辦法》(國家檔案局第6號令)第七條規(guī)定：“電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價值的電子公文，制成紙質(zhì)公文與原電子公文的存儲載體一同歸檔，并使兩者建立互聯(lián)。”通俗地說，就是電子文件和紙質(zhì)文件的歸檔采用雙套歸檔的模式，也可以稱為“雙套制”。所以，現(xiàn)在還很難得出電子政務和檔案信息化建設使歸檔只歸發(fā)文成為可能這一結論。

除非電子文件已經(jīng)真正取代了紙質(zhì)文件，所有的單位都不再使用紙質(zhì)文件，無論發(fā)文還是收文全部改用電子文件了，否則歸檔只歸發(fā)文就難以成為事實。

3歸檔只歸發(fā)文有理論依據(jù)嗎

3.1區(qū)分存檔和歸檔兩個概念與接受只歸發(fā)文這一觀點無關

《李文》提到了筆者的一篇文章，認為該文“對‘存檔和，歸檔兩個不同概念的研究，有助于我們接受只歸發(fā)文這一觀點，文書處理部門和業(yè)務部門認為有價值，可以存檔，但可以不向檔案室移交，檔案室也可以拒絕接收，即不需要歸檔(對檔案部門來說是接收)。”

對此，筆者有必要稍微做一些解釋。筆者之所以要對存檔與歸檔兩個概念進行區(qū)分，是因為兩者的內(nèi)涵不同，先有存檔然后才有歸檔。存檔在前說明歸檔的對象是檔案。而我國檔案學界傳統(tǒng)的觀點認為歸檔之前是文件，歸檔后才是檔案，歸檔是文件轉化為檔案的標志，也是文書工作與檔案工作的分水嶺，這樣就夸大了歸檔的功能與作用。其實，歸檔就是檔案的移交，是一種改變檔案保管權的行為，如果沒有歸檔，檔案保管機構就沒有檔案，就沒有工作對象，檔案工作就無法開展，僅此而已。如果將未歸檔的文件上升到就不是檔案的理論高度，從邏輯角度看，也是不嚴謹?shù)模褐怀姓J通過歸檔途徑而來的是檔案，這實際上就無異于否定了通過征集等途徑而來的檔案不是檔案。

至于區(qū)分存檔和歸檔兩個概念可以有助于我們接受只歸發(fā)文這一觀點，筆者始終覺得難以理解。

3.2“收文不是檔案”的觀點不能證明歸檔只歸發(fā)文

《李文》還提到了“劉東斌先生更是提出了‘收文不是檔案的

觀點，如果這一觀點能夠得到學術界的認可，既然收文不是檔案，那自然就不需要歸檔，只歸發(fā)文也就更是順理成章的事了。”

劉東斌先生提出了“收文不是檔案”的觀點，但能否就得出“既然收文不是檔案，那自然就不需要歸檔，只歸發(fā)文也就更是順理成章的事了”這一結論呢?我看未必。暫且不說檔案學界還沒有認可這一學術觀點，即使認可的話，也未必能得出歸檔只歸發(fā)文的結論。因為按照劉東斌先生的觀點，文件的定稿是檔案，文件的打印件是依據(jù)檔案而形成的檔案復制件。依據(jù)這一觀點。收文自然不是檔案，沒有必要歸檔。但不能不指出的是，根據(jù)這一觀點，發(fā)文同樣也不是檔案，也是檔案的復制件，那么發(fā)文是否也不需要歸檔呢?如果這樣的話，歸檔既不歸收文，也不歸發(fā)文，那么該歸什么呢?僅僅只歸文件的定稿嗎?很顯然，這和《李文》提出的歸檔只歸發(fā)文的構想是不一致的。

4歸檔不宜只歸發(fā)文

4.1如果歸檔只歸發(fā)文，收文怎么辦

《李文》認為，“一個單位的全部文件材料可簡單劃分為發(fā)文和收文兩類，即除了發(fā)文，就是收文。”“收文指一個立檔單位收到的上級機關下發(fā)的、下級機關報，送的、平行和不相隸屬機關工作往來的全部文件材料。”的確，一個單位的文件可以從來源角度分為發(fā)文和收文兩類，之所以這樣劃分，是因為發(fā)文和收文有著不同的處理程序。事實上，處理程序完畢后，無論發(fā)文還是收文，只要有保存價值的都會進行整理(立卷)歸檔保存的。如果歸檔只歸發(fā)文，那么收文該怎么辦呢?是繼續(xù)保存在文書部門和業(yè)務部門嗎?如果歸檔只歸發(fā)文，那么以前歸檔保存在檔案室的收文該怎么辦呢?檔案室已經(jīng)移交給國家檔案館的收文又該怎么辦呢?是繼續(xù)保存。還是對這些收文進行清理呢?

如果歸檔只歸發(fā)文，從國家檔案館的角度看，是能夠避免館藏檔案的重復。但對機關來說，收文不歸檔，又面臨著如何處置的問題。站在企業(yè)和事業(yè)單位的角度看，由于其檔案不需要向國家檔案館移交，那么企業(yè)和事業(yè)單位的收文是否需要歸檔呢?

《李文》雖然提出了歸檔只歸發(fā)文的構想，但并沒有涉及到收文如何處置的問題。而這又是一個回避不了的問題。

4.2歸檔應當“以我為主”

《李文》主張只歸發(fā)文。其實，有查考利用價值的收文還是有必要歸檔的。因為收文既是機關辦事的依據(jù)，對今后工作也具有憑證和參考作用。

潘積仁同志以上級文件為例解釋了上級文件需要歸檔的原因。他指出，“一是上級的文件常常是本機關制定政策的依據(jù)，保存下來便于研究一項政策出臺的來龍去脈；二是日后工作要查考。盡管上面說過要防止檔案的大量重復，但由于中國太大，利用者不可能查閱中央和國務院文件都到北京去查，尤其是一些政策性很強的文件，利用者不僅想知道本地是怎樣規(guī)定的，還想知道上級是怎樣規(guī)定的。另外，各地都有相當數(shù)量的垂直管理單位，他們往往不執(zhí)行地方文件，所以適度保存一些上級文件，即使從全國看存在重復，也還是必要的。”這就比較合理地說明了歸檔為何也要歸收文。

早在上個世紀50年代，為了解決館藏檔案過量重復問題，國家檔案局就“提出了‘以我為主的歸檔原則”。2007年國家檔案局印發(fā)的《關于做好<機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定>宣傳貫徹工作的通知》(檔發(fā)[2007]3號)還指出要“突出立檔單位的主體地位，盡量解決文件材料重復歸檔和檔案將來重復進館問題”。

既然歸檔要“以我為主”，或者說“突出立檔單位的主體地位”，那么歸檔就不可能絕對地只歸自己的發(fā)文，收文一概不歸。筆者注意到，《李文》在摘要中使用了“最大限度減少館藏檔案重份現(xiàn)象的發(fā)生”這一措辭。如果歸檔只歸發(fā)文的話，那么就不應是“最大限度減少館藏檔案重份現(xiàn)象的發(fā)生”，而是“從根本上杜絕館藏檔案重份現(xiàn)象的發(fā)生”了。可見，(李文)實際上也認為絕對地避免館藏檔案重份現(xiàn)象的發(fā)生是難以做到的。

5結束語

既然歸檔不宜只歸發(fā)文，而是“以我為主”，那么正如李寶玲同志指出的，“在任何一級綜合檔案館中，要求檔案文件絕對不重復是不現(xiàn)實的。”也就是說，國家檔案館的檔案適當重復具有必然性，或者說國家檔案館的檔案重復是必要的、合理的、不可避免的重復。

實際上，減少國家檔案館檔案的重復沒有必要與歸檔只歸發(fā)文聯(lián)系起來。既然收文也是檔案，今后需要查考利用，我們理應將收文歸檔。這是毋容置疑的。收文歸檔后，有的收文今后不向國家檔案館移交，照樣可以減少國家檔案館檔案的重復。這完全可以由國家檔案館根據(jù)實際情況，通過調(diào)控各自的檔案接收范圍加以實現(xiàn)。更何況現(xiàn)在的檔案整理普遍以件為單位，歸檔文件目錄項目中的件號分為室編件號和館編件號，國家檔案館在檔案接收時進行適當?shù)奶幚恚赃_到減少國家檔案館檔案重復的目的是完全可以做到的。

《李文》提出歸檔只歸發(fā)文的構想，希望能夠最大限度減少檔案館檔案重復，其出發(fā)點和探索精神值得肯定，但這并不是解決問題的正確辦法。