臺灣二次金改的遺弊

譚世坪

如今藍綠政黨更替、又從海外回傳阿扁巨額資金來路不明，才使得二次金改的三大問題，以及以政治權(quán)力介入金融改革獲取暴利的犯罪事實，逐步水落石出。

臺灣“檢察總長”陳聰明在8月19日發(fā)出具體指示給陳水扁家族洗錢案辦案團隊特偵組，邀請“金融監(jiān)督管理委員會”加入洗錢案的偵辦工作。

陳聰明要求辦案人員應(yīng)清查扁家的海外資產(chǎn)，以及是否與扁任期內(nèi)強力推動“二次金改”收受賄賂款有關(guān)。陳的指令，顯示特偵組會全力開鍘，偵辦臺灣金改有關(guān)弊案。

根據(jù)臺灣有關(guān)報道，特偵組經(jīng)數(shù)日密集偵查，高度懷疑吳淑珍所謂的“娘家嫁妝”等四種金錢來源的說明，不足以“拼湊”出6億多元臺幣，甚至更多的“家產(chǎn)”。在清查資金流向時，更發(fā)現(xiàn)有巨款自海外不明賬戶直接匯入扁家指定的海外賬戶，匯款人疑與臺灣銀行有關(guān)，因此，將偵查重點鎖定在“二次金改”所衍生的相關(guān)弊案案情。

扁家自從爆發(fā)海外洗錢案件后，扁任期內(nèi)強力為銀行財團合并護航、并且收受賄賂款的傳言在島內(nèi)綿延不斷，特偵組決定深入查明。而要理清臺灣金融改革，則需要從第一次金改說起。

臺灣金融改革與第一次金改背景

自1992年臺灣開放新銀行設(shè)立以來，銀行機構(gòu)大幅增加，部分信用合作社亦因改制或合并相繼加入市場競爭。銀行業(yè)者為能在激烈競爭環(huán)境中求生存，全力拓展版圖，放寬授信標(biāo)準(zhǔn)，使得放款余額大幅增加，整體金融機構(gòu)放款余額增加幅度遠遠超過經(jīng)濟增長幅度，帶來銀行不良授信資產(chǎn)的快速累積，進而影響金融產(chǎn)業(yè)健全經(jīng)營與未來發(fā)展。當(dāng)然，這些新設(shè)銀行與放款業(yè)務(wù)，也與很多地方勢力與政治酬庸有關(guān)。

1997年全球經(jīng)濟成長趨緩，資產(chǎn)泡沫破裂，借款戶財產(chǎn)縮水、財務(wù)吃緊，影響了銀行債權(quán)及資產(chǎn)質(zhì)量，逾期放款比率逐年升高。臺灣銀行逾放比率(即本金3個月未償、或者利息6個月未繳的貸款占全部貸款的比率)從1995年的2.85％，一直上升到2001年的7.48％，2002年3月更高達8.04％。國際信用評級公司目睹該等逾放比率未能改善或出現(xiàn)下降趨勢，自無法給予臺灣金融信用評級有效提升，相對影響了臺灣企業(yè)或銀行到國外借款的能力。

其間，臺灣雖然挺過了亞洲金融危機，但受創(chuàng)亦重，各金融機構(gòu)逾放比率快速攀升，被《經(jīng)濟學(xué)家》雜志批評為一群“僵尸銀行”。鑒于此，臺灣開始積極推動金融改革，是為臺灣第一次金改。

第一次金融改革的目標(biāo)，在于改善金融機構(gòu)體質(zhì)及重建金融體系，因此，首要任務(wù)是降低逾放比率，故除延續(xù)1999年所實行的將金融營業(yè)稅由5％調(diào)降至2％作為業(yè)者打銷呆賬之用外，更運用剩下2％的金融營業(yè)稅收入，成立“金融重建基金”，前后兩次共計投入2500億臺幣，并通過制定《金融重建基金設(shè)置及管理條例》(2001年)，以加速問題金融機構(gòu)退出市場。

2002年12月底，全體臺灣銀行平均逾放比率降為6.12％。自1999年至2001年，實際累計轉(zhuǎn)銷呆賬金額達9744.2億元臺幣，約為該期間政府降低營業(yè)稅率及存款準(zhǔn)備率所增盈余1200.5億元臺幣之8.12倍。

此外，臺灣亦分別通過若干重要金融法令，如2000年12月通過《金融機構(gòu)合并法》，提供優(yōu)惠措施鼓勵金融機構(gòu)合并，以協(xié)助金融機構(gòu)擴大規(guī)模，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效益，并藉此鼓勵業(yè)者以合并方式退出市場，迄今已有多家銀行合并，及至少48家經(jīng)營不善的金融機構(gòu)退出市場；2001年又通過《金融控股公司法》，允許金融業(yè)者跨業(yè)經(jīng)營，以協(xié)助金融機構(gòu)發(fā)揮范疇經(jīng)濟效益(scope of economy)，迄今已有14家金融控股公司成立；2002年通過《金融資產(chǎn)證券化條例》，期望能有效提升金融機構(gòu)資產(chǎn)的流動性及使用效益。此外，也允許成立資產(chǎn)管理公司，以協(xié)助金融機構(gòu)快速剝離壞賬，加速了資金回收。

第一次金融改革，確實帶來了金融機構(gòu)逾放比下降的結(jié)果，但“臺府”所費不菲，若加計原先3％的金融營業(yè)稅調(diào)降，當(dāng)局耗用近6000億臺幣資金，故引起部分人士對當(dāng)局以大眾資金補貼私人金融機構(gòu)的不滿；此外，仍有多家問題金融機構(gòu)并未退出市場，例如王又曾力霸集團所屬的中華商銀，而當(dāng)局亦未趁此機會建立金融機構(gòu)的退出機制。至于基層金融機構(gòu)的問題，雖在短期獲得舒緩，但基層金融機構(gòu)不具競爭力的本質(zhì)并未解決。

陳水扁連任后，或許為了加大控制金融力度，或是方便以政養(yǎng)商，開始發(fā)動二次金改。由于開放金融業(yè)者的跨業(yè)經(jīng)營及金融商品界線日益模糊，臺灣當(dāng)局亦于2004年合并了各金融監(jiān)管機構(gòu)，成立“金融監(jiān)督管理委員會”，但在組織設(shè)計上仍采用部門性分工監(jiān)管，亦即內(nèi)部仍分為銀行局、證期局及保險局，而非“功能性”的監(jiān)管，因此，是否有能力監(jiān)管已跨銀行、證券及保險經(jīng)營的業(yè)者，備受質(zhì)疑；其次，目前該機構(gòu)仍分別以銀行法、證券法及保險法為適法基準(zhǔn)，并未像英國已整合成一部《金融服務(wù)法》，不但使不同金融業(yè)者常面臨不公平之競爭環(huán)境，主管機關(guān)的綜合監(jiān)理能力亦令人質(zhì)疑。

根據(jù)“政府”的說法，臺灣的第一、二次金融改革，前者重點在于改善金融機構(gòu)體質(zhì)，而后者則是為提升金融機構(gòu)國際競爭力，以協(xié)助臺灣金融業(yè)進人國際市場。但兩次改革皆引發(fā)許多爭議，尤其是第二次，由于目標(biāo)不合理，在推動過程中引發(fā)對利益集團的質(zhì)疑聲不斷，因此，進展并不順利，目前幾近中止。

第二次金管改革的問題

臺灣第二次金融改革是2004年10月，當(dāng)局接受體制外“經(jīng)濟顧問小組”的建議，以擴大金融機構(gòu)規(guī)模提升競爭力為由，推動二次金改，并訂立四大目標(biāo)：2005年底前促成3家金融機構(gòu)市場占有率逾10％，公股金融機構(gòu)數(shù)目減半；2006年底前，臺灣14家金融控股公司數(shù)目減半，且至少有一家由國際資本經(jīng)營或在國際證券市場上市。但是至今，改革名存實亡。究其原因，基本有三大方面。

第一個是過程的爭議不斷。二次金改四大目標(biāo)及執(zhí)行過程，引發(fā)外界極大爭議。首先以人為方式拉大的金融控股公司是否代表競爭力的提升，令人質(zhì)疑；并且，雖然金融控股公司合并在理論上有規(guī)模及范疇經(jīng)濟效益，然而在實務(wù)上，欲發(fā)揮其效益，仍需多方條件之配合。例如韓國第一大銀行國民銀行，規(guī)模是臺灣玉山銀行的12.3倍，獲利率卻不及玉山的1/3，臺灣當(dāng)局在鼓勵臺灣大銀行出現(xiàn)時，沒有任何理由主動剝奪小金融控股公司或小銀行的存活空間。

而明訂金融改革“期限”，又使業(yè)者為免淪于末位成為被淘汰的對象，急切地先求變大以自保，并以高杠桿財務(wù)操作來進行并購，如臺新金并購彰化銀行所需的365億元資金，便是依賴發(fā)行丙種特別股與次順位公司債，而舉債的結(jié)果，不但導(dǎo)致其財務(wù)快速惡化，負債凈值比上升至40.3％，甚至遭“金管會”警告。為改善財務(wù)結(jié)構(gòu)，若干銀行亦積極地引進了國際資本。

再者，大型金融機構(gòu)發(fā)生合并時可能產(chǎn)生若干沖擊，但“主事者”并未提供任何配套措施，亦備受批評。例如由于金融投資集團可以跨業(yè)經(jīng)營且規(guī)模變大，致對不良資產(chǎn)的隱藏或移轉(zhuǎn)能力更甚以往。

臺灣金融控股公司特有的性質(zhì)，如公司資金運用規(guī)范較國際標(biāo)準(zhǔn)寬松，允許金融控股公司作高財務(wù)杠桿操作，允許股東作高比例之持股質(zhì)押，允許金融機構(gòu)轉(zhuǎn)投資非金融機構(gòu)甚至介入經(jīng)營等，都增加了監(jiān)管的困難。而以臺灣“金管會”的監(jiān)管能力，是否能及早發(fā)現(xiàn)及有效監(jiān)管，很令人質(zhì)疑。且在分行總量管制下，整并后的銀行，多將分行移往中北部的都會地帶，使得非都會區(qū)及偏僻地區(qū)居民的權(quán)益受到傷害。

在“限期”、“限量”及要求主管機構(gòu)負責(zé)人以官位作保證的情況下，確實出現(xiàn)若干合并，只是在“民并官”的過程中，因?qū)D利財團質(zhì)疑聲不斷，出現(xiàn)困難，當(dāng)局為在期限內(nèi)達成設(shè)定公股銀行減半目標(biāo)，不管合并是否有利，就匆匆指定官股與公股銀行合并，勉強達成公股銀行減半的形式目標(biāo)；至于金融控股公司減半的目標(biāo)，因14家金控中11家為民營，當(dāng)局不易主導(dǎo)，社會反對聲浪過大，目前幾近中止。

二次金改的第二大問題在于它的結(jié)果是犧牲了百姓，讓財團圖利。

二次金改已經(jīng)造成近5000名銀行職員失業(yè)，即使為追求經(jīng)營效率，人力裁減不得不然，但是政府要求官股減半的時間過于倉猝又沒有配套措施，是一種對受薪(工薪)階層權(quán)利的不尊重。

此外，不少中小企業(yè)主坦言，要公司里的職員十幾二十人，每個人都去辦現(xiàn)金卡，化整為零地以此向金融機構(gòu)借錢經(jīng)營，因為循一般管道企業(yè)貸款的條件太高，尤其因為在金融機構(gòu)經(jīng)過不斷合并、減少家數(shù)、擴大規(guī)模之后，金融消費逐漸變成賣方市場，中小企業(yè)受到不合理的待遇，一般消費大眾也同樣受到很大的影響。

數(shù)據(jù)顯示，新光吳、中信辜、國泰富邦蔡三家，1999年在臺灣金融版圖合計為2.9兆元臺幣，2004年資產(chǎn)已膨脹至9.4兆元臺幣，5年間增加了2.2倍。

2005年10月，臺灣學(xué)者“立委”郭正亮曾說：“對內(nèi)不公平、對外又不松綁，金改注定要失敗?！碑?dāng)時陳水扁強勢介入推動“二次金改”，引爆爭議。參加財政委員會的民進黨“立委”郭正亮痛批，二次金改主訴求擴大金控規(guī)模，但規(guī)范沒有做好前貿(mào)然出手，只會造成不公平的社會財富重分配。

“你想想，5年內(nèi)，蔡、吳、辜三家財團不需付出什么，只因金改政策，資產(chǎn)突然由3.3兆暴增到8兆多，公平嗎?”郭正亮更直接點名，抨擊“行政院”副院長吳榮義，完全不懂金融、對金改胡亂鬼扯，“只要他敢到財政委員會列席報告，一定被我轟得體無完膚”，“一次金改算成功嗎?全部用人民的錢去墊銀行呆賬，減少系統(tǒng)性風(fēng)險，又沒有監(jiān)督，結(jié)果仍是圖利財團啊!”

二次金改的第三大問題，在于它使得臺灣在民主化的過程中，產(chǎn)生了“親信資本主義”的運作模式。

臺灣在逐漸走向自由民主之路時，在2000年順利地完成政黨輪替。但是伴隨著民主化過程而來的卻是經(jīng)濟衰退，以及金融體系(包括銀行體系與股票市場)的弊端，對臺灣的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響，并嚴(yán)重影響過去“經(jīng)濟奇跡”的豐碩成果。

因為在臺灣，“民主化”實際增強了政黨、財團、地方派系與民意代表之間的“排他性聯(lián)盟”，嚴(yán)重扭曲了臺灣金融體制的秩序。而陳水扁大量起用非專業(yè)親信，使得文官體系過去建立的“獨立官貞”喪失，專業(yè)官員只能聽從少數(shù)扁的親信，使得金融監(jiān)管與制度成為打擊異己與吞并肥羊的工具，而扁系親信成為新資本市場的掠奪者。

當(dāng)時從SOGO百貨公司經(jīng)營權(quán)到彰化銀行公股釋出，一堆財團“三代”拜吳淑珍當(dāng)干媽，雖然社會群起聲討，但是扁家臉皮超厚，再加上檢察官不起訴不過問、調(diào)查局長又吃案，所以都以查無實據(jù)作結(jié)，如今藍綠政黨更替、又從海外回傳巨額資金來路不明，才使得二次金改以及以政治權(quán)力介入金融改革而獲取暴利的犯罪，逐步水落石出?！榜R政府”的第三次金改往哪里去

金改受“扁政府”拖累，金融體制也遭到重創(chuàng)，以致“財政部”要信心喊話。“財政部”長李述德表示，對二次金改的交易行為，若是事后司法判決確定有重大瑕疵或違法時，“財政部”當(dāng)然要對違法個案收回股權(quán)。至于如何執(zhí)行收回股權(quán)問題，先等司法機構(gòu)追查出有違法二次金改個案后，再處理如何執(zhí)行收回股權(quán)問題。

所以，目前看來，新“政府”要從事的三次金改，有以下三點目標(biāo)有待完成：

首先是要杜絕官商勾結(jié)、內(nèi)線交易。在金融交易的過程中，信息扮演了最主要的角色。數(shù)額、時機與信息的準(zhǔn)確度，主宰著金融交易中盈虧的關(guān)鍵。因此各國各地防范內(nèi)線交易、分析金融政治時，都在解決信息不對稱的問題。如何建立一套可以有效減少信息不對稱、提供透明化運作機制、監(jiān)督欺騙行為并懲罰破壞游戲規(guī)則的金融制度是關(guān)注的重點之一。這是馬英九“政府”應(yīng)該做、也會認同做的一件事。

其次是臺灣資本市場要國際化自由化。8月20日，臺灣“財政部長”李述德稱，二次金改已暫停，新政府推動三次金改，以公股金融機構(gòu)經(jīng)營策略國際化為目標(biāo)，包括臺灣金控公司釋出20％，引進國際資本策略聯(lián)盟，或董監(jiān)事為國際人士，提升公股金控競爭力，其余的第一金、兆豐金等公股金融機構(gòu)也納入檢討。

李述德還表示，臺灣金控公司條例草案，仍有待“立法院”審議通過。三次金改目的是為達到公股銀行國際化，只是將國際策略聯(lián)盟引進來而已，絕不會重蹈二次金改覆轍，如絕不是限量限時，也不限對象，否則這是違反市場機制的。李說，盡管二次金改已告暫停，但“財政部”已對二次金改相關(guān)個案進行檢討與了解，包括行政責(zé)任、刑事責(zé)任或政治責(zé)任等問題，若檢調(diào)單位希望“財政部”配合，李絕對全力配合。

最后，三次金改打開兩岸金融障礙、加速金融交流。李述德已表示，對兩岸金融松綁政策，也可考慮納入第三次金改。

臺灣已經(jīng)加入WTO，這開放了臺灣地區(qū)自身金融市場給國際金融機構(gòu)，同時亦會幫助臺灣打開更多國際與地區(qū)市場。但因臺灣金融機構(gòu)國際競爭力弱，故有能力向外開拓市場的并不多。相比較而言，大陸算是其中潛力較大且較具競爭力的市場，但因兩岸特殊關(guān)系，致使臺灣金融機構(gòu)進科大陸市場存在許多障礙。

因而，雖然大陸因加入WTO大幅對外開放了金融市場，但迄今為止，除7-家保險公司(上海國泰人壽)及兩家特許規(guī)模較小的銀行(華一銀行及協(xié)和銀行)外，臺灣在大陸的銀行、證券業(yè)都只停留在辦事處階段，而無營業(yè)網(wǎng)點；而大陸金融機構(gòu)則因臺灣尚未開放大陸金融機構(gòu)來臺，迄無一家有在臺業(yè)務(wù)。

雖然兩岸都加入WTO，亦對外資金融機構(gòu)都做積極開放，但相互在對方市場皆無多斬獲。為此，打開兩岸金融僵局，也是三次金改的重點。