實現我國城鄉基本公共服務均等化途徑研究

劉勝榮

摘 要：中國城鄉失衡并沒有因經濟的快速發展而得到遏制，在義務教育、醫療衛生、最低生活保障等基本公共服務領域表現得尤為突出。通過對非均等化形成的制度因素、基本公共服務標準模糊及政府層級的非對稱性財政結構等原因的分析，提出實現我國城鄉基本公共服務均等化的政策建議。

關鍵詞：城鄉；公共服務；均等化；途徑

改革開放以來，我國城鄉居民在公共服務方面的差距不斷拉大，已經影響到了經濟社會的協調發展。目前除國防、外交等公共服務具有城鄉均等化意義外，其他眾多的公共服務在欠發達的農村地區和較發達的城市地區之間往往明顯失衡。

1994 年分稅制建立以來，中央和地方財政收入都有較大幅度的增長。1994～2005 年，中央財政收入從2906.5 億元增長到16548.53 億元，年均增長42.67%；地方財政收入從2311.6 億元增長到15100.76 億元，年均增長50.3%。相應地，中央和地方各級財政提供公共服務的能力顯著增強。但是，城鄉義務教育和基本醫療均等化程度并沒能伴隨財政能力的增強而明顯提高，社會救濟的城鄉均等化還呈惡化趨勢。因此，研究城鄉基本公共服務均等化對貫徹以人為本的科學發展觀和構建和諧社會具有重要的現實意義。

1 造成我國城鄉基本公共服務不均等的原因分析

1.1 基本公共服務標準比較模糊

大部分文件或政策只說明按照當地的情況考慮，沒有給出最低標準，各項公共服務的人均占有標準也沒有設定，標準制訂工作還比較滯后，不能適應經濟社會發展的需要，標準制修訂又不透明、不及時，有些標準未能得到全面、正確的實施。

1.2 長期城鄉分割的“二元”制度

在城鄉體制上。由于長期實施戶籍制度造成的鄉村居民和城鎮居民的不同身份，以及掩藏在這個身份背后的享有基本公共服務的不同權利，是我國現階段基本公共均等化問題的特征之一。也是我國基本公共服務均等化區別于其他國家的特點。

長期以來，公共財政資源更多地投向城市，造成城鄉公共服務非均等化，農民的公共需求難以得到滿足。地方政府在財政收入大幅增長的前提下，教育、醫療、社會保障等經費主要用于城市，剩下的小部分則用在占人口大多數的農村，而政府與社會支出的那部分衛生費用更是集中提供給事業單位、壟斷型國企員工和大中城市的部分居民，公共服務供給嚴重失衡。如義務教育、公共醫療、社會保障、道路交通等實質上實行的是城鄉分割的二元公共產品供給體制，農村地區實行“自給自足”的政策，而城市公共產品主要由中央和各級地方政府提供，地方政府作為準公共產品的供給主體沒有相應地承擔起農村公共產品供給的責任。 而按照“公共產品的受益原則”將公共產品供給的責任層層下推，大部分準公共產品，或者不能有效提供，或者最后由農民自己承擔。因為收入較低的農民在現行財政體制下要承擔起與其收入水平極不相稱的絕大多數公共產品私人支出，其支出必然大大超過收入的預算水平。

有研究表明，政府公共投入中國家財政用于農業的支出占財政總支出的比重不斷下降。由1978年的13. 43%下降到2003年的8. 28%。農業基本建設投資支出占總支出的比重由1978年的4. 52%下降到2004年的2. 14%。2003年主要針對城市居民日常生活的糧、棉、油、肉等各項財政性補貼支出就超過了國家財政用于農業基本建設的支出，其所占比重達到2.5%。2005年整個公共財政支出3. 16萬億元，但其中用于農業、農村、農民的支出只占8% ，并且還包含了對農村水利、修路的支持資金，因此真正用在農民身上的財政支出不到4% 。公共財政在農村教育、醫療、社會保障等方面的投入相比城市則更少。一方面，農民得不到基本公共服務，另一方面，公共產品的價格又遠遠超出農民的負擔能力，這兩方面原因就造成了近10年來城鄉其本公共服務差距不但沒有縮小反而擴大。

1.3 基層政府財權與事權嚴重不對稱

1994年我國實行分稅制時，市場經濟體制目標剛剛確立，政府職能轉變尚未起步，不具備科學劃分各級政府事權的條件，只得延續原有的政府之間職責的劃分。同時，中央采取集權的辦法迅速擴大中央財政在一般預算收入中的份額，扭轉了中央財政的被動局面。但由于我國上級政府有權決定與下級政府的財政分配辦法，為了彌補自己收入份額的下降，省級、地市級政府就層層集中下級財力，縣鄉政府成了集中的最終目標，縣鄉財政在一般預算收入份額明顯降低。按照我國政府間事權的劃分，農村公共服務主要由縣鄉財政提供，城市公共服務主要由地市級財政承擔。由于地市級財政自給能力明顯高于縣鄉財政，城鄉公共服務的非均等化就出現了。

另一方面，從各級政府的財政投入看，結構也非常不合理。例如教育經費支出，據姚先國，張海峰( 2006)的研究，在各級政府對義務教育的投入中，中央財政支出僅占1.5%～2%，省級財政投入約為11%，一般不超過20%，而鄉鎮一級政府要負擔78%左右。由于采取了分級管理的體制，農村基礎教育的發展任務及資金投入職責主要落在了縣、鄉、村基層，與其所掌握的財力極不匹配，許多鄉鎮政府的財政入不敷出，在本身財政十分拮據的情況下還要保障農村的義務教育支出，最薄弱的基層財政卻承擔了與其財力極不相稱的財政支出，導致財政狀況的進一步惡化。

1.4 公共產品供給主體單一，市場化運營模式不明顯

農民消費者主權和生產者主權的不完全是我國農村市場發育不完善的集中體現；而農村公共品供給的政府壟斷是我國農民生產者主權不完全的集中體現。這種農村公共品供給領域的生產者主權的不完全已現實地影響著我國農業生產的發展。家庭聯產承包責任制的實施，農村集體經濟的削弱、資金短缺使之無力成為農田水利建設的供給主體；原有集體實施的集中統一的、自上而下的供給也無法與農戶個性化的需求相適應。

2 促進我國城鄉基本公共服務均等化的主要對策

2.1 建立全國基本公共服務標準

必須就全國性基本公共服務的范圍、種類、標準，在技術層面上進行研究，組織相關部門討論，在充分溝通、協調的基礎上，達成全社會的共識；制定相應的法律和法規，把基本公共服務與公民的基本權利聯系起來。通過編制發展規劃，確定全國性基本公共服務的范圍、種類、標準，并建立和完善適應基本公共服務均等化目標的財政體制；制定全國統一的基本教育的實物標準，包括設施、設備和人員配備；全國統一的公共衛生和基本醫療的實物標準，包括設施、設備和人員配備；全國統一的社會福利標準和養老保障標準。在此基礎上，建立我國全國性的基本公共服務的技術支持體系。通過規劃執行，來監督和檢查基本公共服務均等化政策執行情況和實施情況，針對存在的問題，改進和完善轉移支付體制和機制。

2.2 打破城鄉二元的公共服務體制，建立財力與事權相匹

配的財政體制

從我國的現實出發，改變城鄉二元的公共服務體制，重要的是中央地方關系要從“以經濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”轉變。現行的中央地方關系，使各級政府把更多的精力放到地區經濟總量和財政收入增加上，經濟總量是硬指標，基本公共服務是軟約束。在這種情況下，改變城鄉二元的公共服務體制是缺乏基本條件的。為此，要以基本公共服務均等化為重點，調整和改革中央地方關系。在明確各級政府在農村基本公共服務分工和職責的前提下，按照事權與財力相匹配的原則，建立普惠億萬農民的公共財政制度。

(1)科學界定各級政府的事權范圍。明確中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在提供農村義務教育、農村公共衛生、農村社會保障基本公共服務方面的事權，建立各級政府之間職責明確、分工合理的行政體制。由于各類公共服務具有不同的性質和特點，各級政府承擔的事權責任，也應有所區別。社會保障涉及面廣且具有更大的外部性，主要應由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理。農村養老保險基金補助由中央和省級負擔，農村居民最低生活保障支出由省、市、縣共同承擔，農村五保戶供養、特困戶生活補貼等社會救助支出主要由縣級負擔，上級適當補助。農村衛生服務支出主要由縣級負擔，中央和省級對鄉鎮衛生院等基礎設施建設給予適當補助，農村醫療救助支出主要由縣級負擔，中央適當補助，農村合作醫療補助由中央、省、市、縣級按比例分擔。農村義務教育要建立分地區、分項目按比例分擔的中央、省、市、縣四級教育經費保障機制，各級政府承擔的比例，應視各地經濟發展水平而定。在經濟貧困地區，應全部由中央與省級政府承擔，通常情況下，以省級政府為主；在經濟中等發達地區，應由四級政府共同承擔，但中央和省級政府應負擔50%以上；在經濟發達地區，應由四級政府共同承擔，但以縣級政府承擔為主。總之，在提供基本公共服務的事權劃分上，應改變義務教育、公共衛生、社會保障縣鄉政府承擔責任過多的現狀，中央政府和省級政府應承擔更大的支出責任。事權明確劃分后，還要通過法律制度固定下來。

(2)適當調整各級政府的財政收入規模。在維持中央財政收入占全國財政收入比重相對穩定的情況下，結合未來稅制改革和政府間支出責任的重新劃分，按照財力與事權相統一的原則，調整中央與地方政府收入的劃分比例，適度降低中央政府的財政集中度，相應提高地方財政一般預算收入的份額。同時，也要改變地方政府層層集中財力的現狀，降低省級、地市級政府的財政集中度，使財力分配的重心真正下移到縣鄉財政，保證基層政府擁有與其支出責任相適應的財力，實現城鄉公共服務的均等化。

(3)構建多元公共服務供給主體。鑒于基層鄉鎮財政的困境，可以考慮建立多元化公共產品供給體制。可以將公共產品和服務分為純公共產品和準公共產品，對于只有外部收益而沒有內部收益，屬于純公共產品的范疇，由政府以公共的方式提供比較合適。根據發達國家的經驗，農村準公共產品應該按照政府補貼和私人投資相結合的方式由政府和農民個人共同提供。如地區性的農業病蟲害防治、中小型水利工程、農業科技教育、農技推廣和農業機械推廣等，通常既有社會受益，又有生產者個人受益的特點，屬于準公共產品的范疇，對于這一類產品，政府可以在財政補貼的基礎上，按照“誰受益，誰負擔”和“量力而行”的原則，由農民按照具體受益程度的大小進行適當收費。一些小范圍受益的低級公共產品，可以考慮將農民組織起來，通過俱樂部的方式提供。如灌溉、治蟲、養殖的產供銷聯合體，鄉村道路等。在這一過程中，由政府提供不一定要由政府部門生產，政府可以通過合同的形式引進私人投資或直接交由私人生產，然后再由政府購買。在現實經濟中，如果鄉鎮等基層政府要同時獨立承擔名目繁多的各類公共產品支出和服務，勢必給本來財力就十分薄弱的鄉鎮政府帶來難以預料的沖擊，而通過財政補貼的方式將準公共產品以外包的方式由私人提供( 第三方承擔) ，可以大大化解鄉鎮財政公共支出的困境，將有限財力集中配置于農村義務教育，公共醫療衛生等領域。

參考文獻

[1] 中國人民共和國國家統計局. 2006中國統計年鑒[ G]. 北京：中國統計出版社，2007.