關于我國農村公共財政制度的思考

張于炳　楊祥軍　陳永華

摘 要：分析我國縣鄉財稅體制形成、發展及政府間的關系；對我國農村公共財政制度進行思考。

關鍵詞：財政制度；鄉鎮；分稅制

1 縣鄉財稅體制形成、發展及政府間關系

第一，縣級財政問題。縣級財政體制在改革20多年來并沒有經歷過大的變革。1994年實行分稅制以前，中央和地方一直采取的是“財政包干”的辦法，中央財政一級級地包到縣，縣又包到鄉鎮，這在很大程度上刺激了地方政府尤其是鄉鎮政府增收創收的積極性，有的學者甚至認為上個世紀80年代中期實行的“財政包干”體制是中國鄉鎮企業得以發展、騰飛的真正原因。但是1994年開始實行的分稅制使這種縣鄉財政關系格局發生了較大的變化，首先受到明顯影響的是縣級財政，原因是1994以來縣鄉之間仍實行“定額上繳，比例遞增，超收分成”的財政包干制，而縣以上實行分稅制，由于超收部分按“縣三鄉七”等方式將較大比例分配給鄉鎮一級，而其中增值稅部分縣里實際只能拿到25%，因而縣對鄉實際上每年需多增加補貼。在這種壓力下，縣對鄉很快也實行了分稅的體制，并將收入進一步上移。這樣，鄉鎮財政的困境便進一步顯現。

第二，鄉鎮財政問題。鄉鎮財政設立于80年代中期，一直以高于全國財政收入的增長率增長。鄉鎮作為政府最基層的機構，其財政開支項目異常繁復。主要的項目包括行政事業開支(主要是人頭費)、基本建設開支(修路、架橋、農田基本建設等)、文教衛生開支(主要包括學校修建、教師和醫務人員工資、鄉鎮衛生院、衛生所的經費)等等。鄉鎮財政自設立以來，其主要的收入支柱就是鄉鎮企業上繳的利潤。在鄉鎮企業不發達的地方，財政收入主要靠鄉鎮統籌費這筆專項資金，預算內的稅利大部分都上繳上一級稅務部門。對于鄉統籌款，國家有明確的規定，即鄉統籌和村提留款的總和不得超過當年農民人均純收入的5%，并且明確規定了統籌款的支出范圍，即專項用于教育、民兵訓練、烈軍屬優撫、五保戶和困難戶的救濟、社會公共事業建設以及計劃生育等方面。可以說，鄉統籌款幾乎涵蓋了鄉財政所有的公共事業項目。

對近年來縣鄉財稅制度變化及其對我國農村中長期發展的實際影響的研究結果表明：縣鄉財稅體制不規范，各種與經濟社會發展相適應的必要公共開支缺少規范的稅收來源，這不僅是造成農民負擔沉重的原因，也是農民增收困難和農村經濟發展缺乏持續驅動力的主要制度性因素。

2 建立完善全面的轉移支付制度

1994年的“分稅制”改革，雖然明確劃分了地方稅，并充實了地方稅種，擴大了地方的稅收收入，但在目前的地方稅體系中，除了增值稅、營業稅所占地方稅收比重超過20%、工商稅大約保持在15%以外，其他主要稅種所占地方稅比重都低于10%.至于縣鄉政府主體則稅種不足、零星稅種多。在分稅制下，各級地方政府為了保障各自的財政收入，保證支出的需要，不得不采取層層下壓的辦法，盡可能多地從下級財政抽取資金，這就勢必造成作為最基層一級財政的鄉鎮預算內財政可支配收入的減少。

同時，分稅制改革在制度設計上只解決了中央和地方財政收入的劃分，而與財政支出密切相關的事權并未得到合理劃分，中央和地方政府及地方各級政府之間的管理體制仍較混亂，造成事權與財權的分離。結果，鄉鎮財政在收入減少的情況下，還要維持繁雜而龐大的開支項目，這無疑使鄉鎮財政雪上加霜。農村稅費改革以來，中央財政加大了轉移支付的規模，2003年達到了305億元，2004年再增加219億元，這在一定程度上減輕了基層財政減收的壓力。現實要求是，進一步加快完善財政轉移支付制度的進程，以解決農村特別是中西部地區農村公共開支嚴重不足的問題。

3 改革當前的農村義務教育財政體制

義務教育關系到整個民族的基本文化素質，是每個國民必須接受的教育。初等教育的收益率(包括個人收益率、社會收益率)在各級教育中都是最高的，基本上屬于“公共品”，普及義務教育主要是政府的責任。無論是發達國家，還是發展中國家，都是由中央和地方政府負擔初等教育的全部或主要費用，特別是中央和省級政府往往承擔了更大的責任。例如，在日本(1980年)，國家承擔了初等中等教育經費的25.4%，縣級政府(相當于我國的省)承擔了67.8%；美國(1979年)聯邦政府承擔了8.5%，州政府承擔了40.1%；德國(1978年)聯邦政府承擔了0.3%，州政府承擔了74.2%.可見，越是在現代化目標上雄心勃勃的國家，教育經費在政府預算中所占的比例越大。

從農村基礎教育的投入體制看，我國這些年來走的是一條與其他國家現代化經驗完全不同的路子。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》根據當時情況，確立了義務教育實行“地方負責，分級管理”的體制。之后，在《義務教育法》和《中國教育改革與發展綱要》中又進一步予以明確和完善。應當承認，現行的農村義務教育辦學和管理體制，曾極大地調動了各級政府的辦學積極性，在我國農村義務教育的普及過程中確實發揮了積極的歷史作用。但應看到的是，在現行體制下，中央和省級政府在發展農村義務教育方面沒能承擔起主要責任，實際上鄉鎮財政和農民群眾承擔了主要責任，這使農民負擔過重，同時相當多地區的鄉鎮財政也難以支撐，以致嚴重影響了農村義務教育的進一步發展。