對我國三十年檔案開放期限的反思

趙力華

檔案開放絕不僅僅是檔案業(yè)務(wù)問題，它關(guān)系到政府的“開明”程度，關(guān)系到國家的民主與法治進程。在政府信息公開提速的時代背景下，有必要對我國長期以來所實行的三十年檔案開放期限重新進行深入反思。

一、機關(guān)檔案部門保管的檔案不對社會開放是我國實行三十年檔案開放期限的前提和基礎(chǔ)

我國實行三十年檔案開放期限的最高法律依據(jù)來源于《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）第十九條“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當自形成之日起滿三十年向社會開放。經(jīng)濟、科學、技術(shù)、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年”。 根據(jù)上述規(guī)定，我國檔案開放以三十年為基本期限，對于形成滿三十年的檔案，以開放為原則，不開放為例外；對于形成未滿三十年的檔案，以不開放為原則，開放為例外。

追尋我國實行檔案形成滿三十年向社會開放的法律規(guī)定，實際上是采納國際檔案界倡議的結(jié)果：1968年9月在馬德里召開的第六屆國際檔案大會專門通過決議，倡導(dǎo)在那些制定了文件限制利用期限的國家，從文件產(chǎn)生到利用之間的總封閉期限不應(yīng)超過三十年。①由此可以看出，“三十年封閉期”是第六屆國際檔案大會針對“制定了文件限制利用期限的國家”的一項特殊決議，其目的是敦促“那些制定了文件限制利用期限的國家”加快開放檔案的步伐。

根據(jù)1983年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《機關(guān)檔案工作條例》第二十一條第二款“機關(guān)檔案部門保管的檔案，是現(xiàn)行檔案，主要供本機關(guān)和上級主管機關(guān)使用，不屬于開放范圍。對外提供利用需經(jīng)上級主管機關(guān)批準”以及1983年國家檔案局發(fā)布的《檔案館工作通則》第七條“檔案館接收檔案的期限：1、省級以上檔案館接收立檔單位保管20年左右的檔案；2、省轄市（州、盟）和縣級檔案館接收立檔單位保管10年左右的檔案”的規(guī)定，我國政府機關(guān)形成的檔案在本機關(guān)檔案部門保管的二十年或十年期間，以機關(guān)內(nèi)部利用為主、不對社會開放，我國顯然屬于“制定了文件限制利用期限的國家”。1987年制定《檔案法》時，我國采用第六屆國際檔案大會關(guān)于“制定了文件限制利用期限的國家，從文件產(chǎn)生到利用之間的總封閉期限不應(yīng)超過三十年”的決議，規(guī)定我國檔案開放的一般期限是“自檔案形成之日起滿三十年”是十分自然的事。

二、提供利用屬于原生政府歷史信息范疇的機關(guān)檔案是實行政府信息公開的必要途徑

政府信息公開保障了公民對政府事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是推進社會民主化建設(shè)的基石。近年來，我國的政府信息公開工作在一個不太長的時間內(nèi)，已經(jīng)從政策宣示、地方立法實踐，迅速發(fā)展到全國層面的立法規(guī)范。2003年8月全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國行政許可法》確定了行政機關(guān)公開與行政許可行為有關(guān)的政府信息的職責和義務(wù)，2007年4月國務(wù)院公布的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）更是對政府信息公開作了全面系統(tǒng)的調(diào)整和規(guī)范。

要正確理解政府信息公開提速對檔案開放帶來的沖擊和促進，首先需要認清“政府信息”和“檔案”二者的關(guān)系。《政府信息公開條例》第二條規(guī)定：“政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”《檔案法》第二條規(guī)定：“檔案，是指過去和現(xiàn)在的國家機構(gòu)、社會組織以及個人從事政治、軍事、經(jīng)濟、科學、技術(shù)、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。”無論是政府信息還是機關(guān)檔案，兩者都是信息內(nèi)容和物質(zhì)載體的有機統(tǒng)一體。政府信息是機關(guān)檔案所記載的信息內(nèi)容，機關(guān)檔案則是記載政府信息最原始的物質(zhì)載體，兩者之間如影隨形、相伴相生。信息內(nèi)容如果不記載在特定的物質(zhì)載體上，就無法長久保存和廣泛傳播；物質(zhì)載體如果沒有記錄特定的信息內(nèi)容，就失去了保存的必要。比較政府信息和機關(guān)檔案二者的法律定義，政府信息強調(diào)的是信息內(nèi)容——機關(guān)在履行職責過程中形成的信息，而機關(guān)檔案強調(diào)的是物質(zhì)載體——機關(guān)在從事活動中直接形成的歷史記錄，注重的是物質(zhì)載體的原始記錄性。

從政府信息生成的載體劃分，政府信息包括原生政府信息和派生政府信息兩大基本類型。機關(guān)在履行職責過程中直接形成的文件材料及歸檔后轉(zhuǎn)化而成的檔案，屬于原生政府信息的范疇；刊載于各種出版物和社會媒體之中的政府信息，屬于派生政府信息的范疇。作為辦事工具的機關(guān)文件材料及歸檔后留存?zhèn)洳榈臋C關(guān)檔案作為原生政府信息，是出于傳播目的而刊載于各種出版物和社會媒體之中的派生政府信息產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)，派生政府信息的真實性、可靠性需要依賴原生政府信息予以證實。從政府信息生成的時間劃分，政府信息包括政府現(xiàn)實信息和政府歷史信息兩大基本類型。由于政府信息形成伊始，首先記錄在機關(guān)文件材料上并通過新聞媒體進行廣泛傳播，所以機關(guān)文件材料和刊載于新聞媒體之中的政府信息屬于政府現(xiàn)實信息的范疇；由于具有保存價值的機關(guān)文件材料經(jīng)過一定期限履行歸檔手續(xù)后轉(zhuǎn)化為機關(guān)檔案，所以機關(guān)檔案屬于政府歷史信息的范疇。

由于機關(guān)檔案具有原生政府信息和政府歷史信息兩大屬性，提供利用屬于原生政府歷史信息范疇的機關(guān)檔案，是實行政府信息公開的必要途徑，顯然也應(yīng)遵守政府信息公開的法律規(guī)定。

三、開放保管在政府機關(guān)的檔案是國際上政府信息公開的通行做法

在制定和實施政府信息公開法的國家和地區(qū)，保管在政府機關(guān)的檔案對社會開放是通行做法。政府信息公開法最早發(fā)源于北歐的瑞典，但真正將政府信息公開法予以體系化的是美國。瑞典規(guī)定，公民有權(quán)利用政府文件，凡列入開放范圍的文件，社會公眾、專家和學者均可利用；如果受到無理限制，利用者可以向法院提出申訴。美國建立了公眾有權(quán)向聯(lián)邦政府機關(guān)索取任何文件材料的制度，政府機關(guān)有義務(wù)對公眾的請求作出回應(yīng)。如果政府機關(guān)拒絕公眾的特定請求，必須說明理由。公民在查詢信息的要求被拒絕后，可以提起復(fù)議和司法審查。需要說明的是，由于瑞典、美國等國認為文件永久保存才轉(zhuǎn)化為檔案進入檔案館，而我國則是以“歸檔”作為文件轉(zhuǎn)化為檔案的起點②，因而公眾查詢?nèi)鸬洹⒚绹畽C關(guān)形成的文件材料，其含義也就大體等同于我國的利用機關(guān)檔案。為了回應(yīng)社會公眾查閱政府檔案的迫切需求，香港“政府檔案管理守則” 第468條規(guī)定“政府的政策是提高公共行政事務(wù)的開放性和透明度，并容許公眾人士自由查閱政府檔案。”對于開放政府部門保管的檔案，“政府檔案管理守則” 第462條規(guī)定“除獲豁免查閱的類別外，各局和部門在可行的情況下，應(yīng)對它們收藏的檔案作識別和描述，以便市民在提出書面要求后10天內(nèi)（較復(fù)雜的個案則在30天內(nèi)）可以查閱檔案。”第464條規(guī)定“各局和部門不能以檔案被列作機密為理由，而拒絕市民查閱。”這就是說，除了法律明確規(guī)定應(yīng)予保密的極少數(shù)機密事項而外，政府部門保管的檔案都應(yīng)當向社會開放。《臺灣檔案法》第十七條規(guī)定：“申請閱覽、抄錄或復(fù)制檔案，應(yīng)以書面敘明理由為之，各機關(guān)非有法律依據(jù)不得拒絕。”

以2008年5月1日《政府信息公開條例》施行為開端，我國脫離了“制定了文件限制利用期限的國家”范疇，當前已經(jīng)失去了繼續(xù)采用第六屆國際檔案大會決議、堅守三十年檔案開放期限的國情基礎(chǔ)。

四、記載政府信息的機關(guān)檔案應(yīng)取消開放期限的限制

根據(jù)《政府信息公開條例》第六條“行政機關(guān)應(yīng)當及時、準確地公開政府信息”，第三十六條“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的活動，適用本條例”以及第三十七條“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行”的規(guī)定，我國政府信息公開的主體包括行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)組織和公共企事業(yè)單位三類主體。

《政府信息公開條例》規(guī)定政府信息公開實行主動公開和依申請公開兩條渠道。根據(jù)該條例第十五條“行政機關(guān)應(yīng)當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開”的規(guī)定，主動公開的政府信息其載體大多屬于派生政府信息的范疇。根據(jù)《政府信息公開條例》第二十六條“行政機關(guān)依申請公開政府信息，應(yīng)當按照申請人要求的形式予以提供；無法按照申請人要求的形式提供的，可以通過安排申請人查閱相關(guān)資料、提供復(fù)制件或者其他適當形式提供”的規(guī)定，依申請公開的政府信息其載體大多屬于原生政府信息范疇的機關(guān)文件材料及其歸檔后轉(zhuǎn)化而成的機關(guān)檔案。

《政府信息公開條例》第十八條規(guī)定，“屬于主動公開范圍的政府信息，應(yīng)當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開”，主動公開范圍的政府信息屬于政府現(xiàn)實信息范疇，由于此時記載這些政府信息的載體還處于文件材料階段而留存在機關(guān)文書人員和業(yè)務(wù)人員手中，由機關(guān)業(yè)務(wù)人員或者文書人員來履行主動公開政府信息的職責較為適宜，把記載在文件材料上的原生政府信息通過政府出版物、社會媒體等便于公眾知曉的方式轉(zhuǎn)化為派生政府信息向社會主動公開。《政府信息公開條例》第二十四條第一款、第二款規(guī)定，“行政機關(guān)收到政府信息公開申請，能夠當場答復(fù)的，應(yīng)當當場予以答復(fù)。行政機關(guān)不能當場答復(fù)的，應(yīng)當自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長答復(fù)期限的，應(yīng)當經(jīng)政府信息公開工作機構(gòu)負責人同意，并告知申請人，延長答復(fù)的期限最長不得超過15個工作日”，由于公眾根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要而申請獲取相關(guān)政府信息具有極強的隨機性，依申請公開的政府信息大多屬于政府歷史信息范疇，其載體多已歸檔轉(zhuǎn)化為檔案，由機關(guān)檔案人員進行管理，由機關(guān)檔案人員來履行依申請公開政府信息的職責較為適宜。

根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，除了“不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”外，行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)組織和公共企事業(yè)單位這三類機關(guān)在履行職責過程中形成的政府信息，必須依法對公眾及時公開。當前國家正在著手進行第二次《檔案法》修改工作，為了適應(yīng)政府信息公開的時代要求，維護國家法制統(tǒng)一，筆者認為記載政府信息的機關(guān)檔案應(yīng)取消開放期限的限制，《檔案法》修正案應(yīng)明確規(guī)定記載政府信息的機關(guān)檔案即時向社會開放，延期開放的檔案應(yīng)限定于涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等依法應(yīng)予保密的范圍之內(nèi)。

注釋：

①A·瓦格納著 高向東 梅軍譯: 《檔案利用方針：從限制到開放》，《中國檔案》1989年第9期,第40頁。

②熊志云：《文件、檔案的形成與運動過程淺析》，《檔案》2003年第2期。

作者單位：北京市檔案局