關鍵在于改革城鄉二元體制

楊中旭

中共十七屆三中全會召開在即。一般來說，三中全會歷來會對經濟體制改革做出重大調整

“十一”長假之后將召開中共十七屆三中全會。中國經濟和社會變革的下一個突破口和路徑，再次引起社會的關注和討論。對此，經濟學家厲以寧提出了自己的看法。9月15日，厲以寧接受了《中國新聞周刊》的專訪。

家庭聯產承包責任制的局限

中國新聞周刊：近10年來，“三農”問題凸顯，有學者建議召開一次專門研究農村改革的全會，即將召開的十七屆三中全會，亦將主題鎖定于此，背后的邏輯何在？

厲以寧：改革30周年了，改革初期農村的承包制起了很大的作用，但是，它并沒有觸動城鄉二元體制。

計劃經濟體制實際上有兩個重要支柱:一是政企不分、產權不明的國有企業體制；二是城鄉分割、限制城鄉生產要素流動的城鄉二元體制。這兩個支柱支撐著整個計劃經濟體制的存在和運轉。

實行農村家庭承包制只是否定了城鄉二元體制的一種極端的組織形式(人民公社制度) ,而沒有改變城鄉二元體制繼續存在的事實,城鄉依舊隔絕,兩種戶籍制度仍然存在。

中國新聞周刊：從2004年到2008年，連續5年的中央一號文件都鎖定“三農”，出臺了糧食直補，取消農業稅，建設新農村等舉措，請評價上述措施。

厲以寧：這些都是必要的,但是顯然是不夠的。

關鍵在于改革城鄉二元體制,讓農民和城市居民一樣享有同等的權利,擁有同等的機會，這才是城鄉二元體制改革過程中要認真解決的問題。

我們可以看到，建設社會主義新農村的政策已經實行3年了，目的也是提高農民收入。但是，城鄉二元體制不改革,不僅農民收入無法實現較大幅度的增長,城鄉收入差距無法有較大程度的縮小,而且鄉鎮和村這樣的基層單位由于本身財力所限,也無法在社會主義新農村要求的鄉風文明建設、村容整潔、環境保護等方面有較大的進展。

讓土地承包的使用權流轉起來

中國新聞周刊：關于“還權于民”，學界在本世紀初“三農”問題最為嚴重時有過集中討論，簡單概括為小步、中步和大步。你認為多大的步子為好？

厲以寧：首先，在現實情況下,必須慎重對待農村土地承包制。目前取消農村土地承包制是不可行的。不僅由于這樣做會引起農村社會的巨大動蕩,影響社會穩定,而且因為在取消農村土地承包制之后沒有合適的制度上的可替代物。

有一種建議是改行耕地私有化,誰承包的土地就改為誰對這塊土地擁有所有權。如果耕地私有化,農村社會會發生巨大動蕩。比如說,一些人由于不了解情況而對政策產生誤解,引發爭論；又如,耕地的質量不同,距離家庭住所遠近不同,農戶之間本來就有爭執,但由于大家都沒有土地所有權,只有使用權,所以盡管爭執不停,土地照舊承包使用,一旦把承包土地改為私有土地,爭執可能擴大,造成社會不安。

再從經濟上分析,耕地私有化以后更不容易實現農業規模經營,耕地使用效率不容易提高,因為相當多的農民會特別珍視私有的耕地,寧肯守著這一小塊私有耕地而不愿意離開它。

另一種建議是改行耕地國有化并在此基礎上實行永佃制。多年以來農村的耕地實行的是集體所有制,雖然集體耕地的所有者一直是模糊的，“集體究竟是誰”這一點從未明確過,但耕地集體所有已實行這么多年了,一旦改為耕地國有,同樣會導致不少人對此不理解,甚至會激化農民同政府的矛盾。

至于永佃制,也會產生新問題。永佃制將被解釋為世代傳襲租佃,這也是推進農業規模經營的一種障礙。此外,永佃制之下農民中有些人仍然會寧肯守著這一小塊永佃田而不愿意離開它外出。假定只實行耕地國有化,不實行永佃制,那么問題會更多,因為多年來的實踐已經充分說明,除非在地廣人稀的農業地區，例如黑龍江農墾區,否則國有農場的效率未必高于家庭承包制。

中國新聞周刊：你認為可行的做法是什么？

厲以寧：目前可行的做法是:堅持農村基本經營制度,穩定和完善土地承包關系,按照依法自愿有償原則,健全土地承包經營權流轉市場。

也就是說,目前可以在農村土地承包制不變的條件下,農民根據自愿原則,實行承包土地使用權的流轉,尤其是采取轉包、租賃、土地使用權入股等方式,促進規模經營。

有的地區還試行“土地銀行”經營方式,即外出務工的農民或家中缺少勞動力的農戶把所承包土地存入農村信用社,按年取得利息。

總之,只要承包土地的使用權能夠流轉起來,農村土地承包制的局限性就可以大大減少,城鎮化的速度也可以加快。

隨著城鎮吸納農村人口的能力增大,二元戶籍制度就可以逐漸轉向一元戶籍制度,這樣,城鄉二元體制的改革就可以取得實質性的進展。

在這一過程中,進城務工的農民的收入也將明顯地增加,因為他們除了勞動收入之外,還能得到“財產性收入”,如租金收入、“土地銀行”支付的利息收入、土地使用權入股后的紅利收入等。

宅基地的制度設計：置換與抵押

中國新聞周刊：宅基地問題似乎更為復雜，亟需出臺明確政策。

厲以寧：在推進城鄉二元體制改革時,怎樣處置進城務工農民的宅基地? 曾經有過一種設想,并且已在某些縣市試行——即通過政府對宅基地的征用,實行宅基地國有化,而農民則得到一定的補償。

實踐表明,這種做法會留下一些后遺癥,而且農民對此也不滿意。

主要問題是:在現行法律之下,把集體所有的農村宅基地收歸國有,缺少法律依據,而且給農民的補償通常較少。

此外,失去宅基地的農民還會以宅基地被政府征用為理由,再申請宅基地。

對于宅基地，大體上有以下三種設想:

第一，宅基地隨承包土地的流轉而一并流轉。農民進城務工并帶走家屬,所承包的耕地出租或入股,宅基地一并出租或入股。這種方式看起來比較簡便易行。但問題在于：如果宅基地上已蓋房屋,那么在宅基地隨承包土地出租或入股后可能要被拆除；隔一段時間后,外出務工的農民及家屬因種種原因返回農村了,他們在哪里安家棲息? 是不是又要向村里申請宅基地,再建房屋?

第二，宅基地出售給農村或城市中的其他人,或出售給企事業單位，得到一筆錢,用于在城鎮安家。這種方式也比較簡便,而且不會發生此后農民再回村申請宅基地的問題。但在現行法律之下,出售宅基地是有障礙的,因為宅基地屬于農村建設用地,集體所有,不準轉賣。

第三則是宅基地的置換，是指在縣市政府的統一安排下,進城工作和生活的農民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋,交給縣市政府處理,換取城市戶籍,并得到一套居住面積大體上相當的城鎮公寓住房。在有的縣市,地方政府如果財力許可,還可以再給這些農民以城市低保待遇。單純以城市低保待遇來置換農民宅基地和上面所蓋的房屋,是不足以補償農民的損失的。

這樣,農民及其家屬就可以安心地遷入城鎮工作和生活了。這種方式在實行時盡管程序和手續要復雜一些,但將來的糾紛和麻煩也會減少許多。

如果以后農民愿意回鄉居住,或者回鄉經營店鋪、作坊,因為他們的宅基地已經進行了置換,并且在城鎮中得到了面積相當的一套公寓住房作為補償,所以不能再以無房可住為理由向村里申請宅基地。

宅基地的置換，未嘗不是上述三種處理農民宅基地的方式中的最佳選擇。

中國新聞周刊：具體到宅基地的抵押，究竟有什么制度設計？

厲以寧：先說第一種情況，外出務工和遷居城鎮的農民，他們的承包地和宅基地抵押出去,不等于流轉,因為在抵押之后仍歸原來的使用者使用,而且在償還貸款之后可以贖回。農民應當有權在抵押和流轉之間作出選擇。