學習構建憲政政府的技藝

高全喜

憲政政府的政體模式，即有效政府和分權政府，既不是小政府大社會，也不是威權政府一元化社會，而是政府與社會的法治化的兩分，政府的歸政府，社會的歸社會。

關于憲政一詞，很多人有誤解，以為它是資產階級的東西，是自由化的表現，其實并不完全如此，憲政早在資產階級國家成立之前就大量而且有效地存在過，例如，羅馬共和國的憲政，中世紀封建時期的憲政，英國資產階級革命前的憲政，等等，都是優良的政府行政體制模式。

說到底，憲政是一種政制的技藝，一種分權制衡、有效行政的技術，是一種中立性的政制治理工具。既然這個技藝可以達到優良的治理效果，資產階級拿來用，我們為什么不能拿來用呢?就像飛機大炮，一種是科技技藝，一種是政制技藝，都是可以借鑒學習的。

政府與社會的法治化的兩分

學術上的政府政體論，說的是如何配置政府各種權力的行政體制問題，它與憲政密切相關，也屬于一種治理技藝。至于在憲政技藝和政府政體的框架之上的政治國家，則是另外一個問題，屬于國體和政治合法性議題。在我國，中國共產黨領導中國人民建立的共和國這一革命實踐，以及憲法等等，都已經明確確立了黨的國家體制上的領導地位，這些中國現行的基本的政治制度，與憲政技藝和政府政體并不是一個層次的問題。

在國家政治體制之下，提出一個政府體制的改革目標，就是憲政政府，或法治意義上的政府政體制度，這是符合現代政治學原理的，也是適應中國目前政治、社會、經濟、文化等多方面的迫切要求的，是基于危機意識而提出的改革方向。它又分為兩個部分。首先，是分權、放權。“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”，“從制度上”發揮市場在資源配置中的基礎性作用，“有效提供公共產品”，“把不該由政府管理的事項轉移出去”，等等。其次，是有限政府權限內的有效運作，2008年首次提出“權威高效”這個詞匯，“把由政府管理的事項切實管好”。“維護國家法制統一、政令統一和市場統一”。

上述兩個方面其實就是現代的憲政政府的政體模式，即有效政府和分權政府，這個政府的行政體制，既不是小政府大社會，也不是威權政府一元化社會，而是政府與社會的法治化的兩分，政府的歸政府，社會的歸社會。政府遵循法治原則，強化宏觀綜合管理協調，致力于“制定戰略規劃、政策法規和標準規范”，在具體職能部門上，則是政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，分權制衡，決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調。筆者認為，上述兩個方面體現的就是憲政政府的分權制衡原則，實現的就是現代意義上的政府政體。

限權不意味著低效，而是把不該管的堅決交給社會，例如，市民社會、經濟事務、NGO等都可以放出來交給社會，但在政府權限范圍內的事務，則必須是強有力地依法管理，高效行政。2008年的改革力圖開始實現政府體制的分權與集權的憲政平衡，這是令人興奮的。古往今來，政府治理的技藝是相通的，其中沒有多少古今中西之間的重大區別，技藝就是技藝，關鍵是如何使用。

建立一個現代的公共政府，我們完全可以把它稱之為共產黨領導下的政府行政意義上的限權政體，可以有效地清除多年積累下來的一系列弊端。從另一個方面來看，這也是中國社會30年變革的一次重大突破，具有政治改革的意義，它的運作成功可以作為一個撬板來撬動政治體制改革的全面深化，因為所謂政治并不是一些抽象的東西，而是由一系列組織制度構成的，從對政府限權開始，我們是可以逐漸建立起一個開放性的公共政治的。

法治政府和司法體制的配套

目前我國的法治體制并非一個完善的法治狀況，還有諸多問題需要改革，現行的法治制度尚難以支撐起一個法治政府的政府政體論意義上的構建。因此，雖然執政黨多次申言法治，但解決還是需要漸進的一個一個的進行。筆者認為，中國當前的行政制度和司法制度的改革最好能夠平行互動地開展，相互配合，相互促進。

中國的司法制度改革可以從縱橫兩個方面來看。首先，從縱向的司法制度來看，筆者覺得我國的法院分層體制是有一定問題的。政府改革中常常談到中央與地方的關系，在國務院機構改革中也體現的是宏觀上的“科學權威高效”的調控體系，和具體行政職能上的分權和放權。對應這個改革精神，在中國的司法制度上是否有必要采取一定的改革步驟與之配套?例如，現行的司法體制是中央最高人民法院，然后是各省高院，一路下來，直到基層法院，中國司法體制是與中央地方的行政體制環環相配的，而且人事、財政等也與行政體制密切相關，這樣如何能夠保障“法治政府”的落實呢?是否可以調整現行的法院體制，建立一種垂直管理的大區制的中國司法體制呢?或者說，建立一種復合型的中央法院垂直管理的大區制法院與各級地方法院并行的雙層法院體制呢?在思考推進行政體制上的中央與地方關系問題的時候，也應把落實“法治政府”的中國司法制度的改革提到議事日程上。

從橫向方面來說，政府行政的法治化訴求已經十分強烈。中央政府多次強調“依法行政”，“遵守憲法和法律是政府工作的根本原則”，并要積極建立“問責制”，“切實做到有權必有責、用權受監督、違法要追究”，“加強和改進政府立法工作。健全行政執法體制和程序。完善行政復議、行政賠償和行政補償制度”。顯然，這一切政府體制的改革迫切需要完善我國的司法制度，需要建立一個中立、獨立的司法體系。目前我國各級法院的司法體制是有諸多問題的，司法管轄權、法官審判權以及人事、財政等方面都很難達到推進法治政府的要求。

筆者認為，正像建立一個公共政府一樣建立一個獨立法院，與執政黨的領導并不矛盾。因為，我們的憲法已經寫明了共產黨的領導，中國的各種法律都是在黨的領導下通過人民代表大會制定的，在憲法和法律中已經集中體現了黨的意志和人民的意志，而且中國的法治制度也是在黨的領導下構建的。正像政體論意義上的政府要實行黨政分開一樣，因此，獨立不偏地司法，就是貫徹黨的領導，就是實現人民對于公平正義的訴求。從這個意義說，中國司法制度改革的獨立司法，與西方三權分立的司法獨立根本不是一回事。

當然，這里的黨，是指黨的集體意志，不是指黨的領導人，或一般黨員。把黨的意志轉化為法律，政府嚴格執行法律，這里頭政府和黨的關系就比較好處了，各級黨的領導機構和黨員個人與政府、司法機構的關系應該是干凈的，沒有任何關系，因為黨的意志已經轉化為法律了。如果這樣來理解中國的法治化問題，對于政府行政體制的改革，對于黨政關系，對于司法制度的改革，都是有益的，富有建設性的。既然執政黨有信心和能力改革政府行政，也同樣有信心和能力改革司法，關鍵是需要尋找漸進穩妥的路徑，一步一步推進。在這個問題上，盎格魯·撒克遜人的法治經驗值得我們借鑒。

(作者為北京航空航天大學法學院教授)