多哈回合，與成功擦肩而過

曹　文

低迷的全球經濟亟需多哈回合成功來重振信心、扭轉頹勢，主要國家政府即將更迭也使這次會議成為“背水一戰”，而談判本身在各方努力下已經初現勝利曙光，最終卻功敗垂成，與成功擦肩而過。

2008年7月29日，WTO總干事拉米宣布35個主要成員參加的小型部長級會議破裂，多哈回合談判再次遭受重挫。這已經不是第一次了。自2001年11月啟動以來，本輪回合就步履蹣跚，屢敗屢談。然而，這次談判遇挫不同于以往，令人格外擔憂與痛心：低迷的全球經濟亟需多哈回合成功來重振信心、扭轉頹勢，主要國家政府即將更迭也使這次會議成為“背水一戰”，而談判本身在各方努力下已經初現勝利曙光，最終卻功敗垂成，與成功擦肩而過。

在這次小型部長級會議召開前，包括美國和印度在內的不少成員對于拉米召開會議的時機表示質疑，但拉米堅持了自己的決定。拉米的堅持并非一時沖動，因為談判進入2008年以來明顯加速，高密度的技術層磋商有所進展，農業與非農的談判案文都已三易其稿，重大問題只能交由部長作出決定。更重要的是，即將到來的美國、印度、日本以及其他主要成員的大選，使談判在可能陷入長期擱置前時日不多。事實上，各方在很多談判議題上仍有較大分歧，拉米承認此時召開小型部長級會議有風險，但還是“放手一搏”，寄希望于各方通過會議在農業與非農這兩個核心問題上達成協議，從而為今年內成功結束整個談判奠定基礎。

9天9夜的連續談判結果失敗

7月21日，小型部長級會議在日內瓦WTO總部正式開始。35個成員的貿易部長應邀出席，其中有5個成員同時派來了農業部長。另外，還有50多個未受邀請成員的部長也來到日內瓦，在會場外隨時跟蹤談判的進展。

會議期間，日內瓦一直晴空萬里，從萊芒湖畔時而可以看見白頭的勃朗峰，與會的部長們顯然沒有心思欣賞美景。頭兩天的會議以常規的“綠屋會議”的方式進行，35個成員的部長出席，每位部長都抓緊每人5分鐘的短暫發言時間來陳述自身立場。兩天的“綠屋會議”都分別持續了7個多小時，但成員卻基本是各說各話，根本無法就實質問題展開有效討論。談判一開始就陷入了困境。

7月23日開始，拉米邀請美國、歐盟、日本、澳大利亞、中國、印度、巴西等7個主要成員進行更小范圍的磋商，被稱為G7磋商。G7成為了隨后談判的主戰場。

G7磋商不再是成員表明立場，而是就農業與非農談判中的主要議題逐個討論，然后進行一攬子談判，做實質性的利益交換。G7磋商往往通宵達旦，第一天就從下午3點一直談到夜里3點半，隨后幾乎每天都是十幾個小時的不間斷討論，談判在很多問題上取得了進展。7月25日晚，拉米根據討論情況提出了一個包括12個主要問題的折中方案，其中大部分問題已經找到了妥協點。這份方案令人鼓舞，拉米和G7中大多數成員都看到了達成協議的可能。

隨后談判中的矛盾集中在非農部門減讓和農業特殊保障機制（SSM）這兩個問題上，尤其是美國與印度在SSM問題上的嚴重對立，使談判再次陷入了僵局。7月28日從中午12點談到夜里12點，次日一早開始磋商到下午5點，雖然G7中的其他五方都盡力推進談判，試圖彌合美國與印度的分歧，但美、印都不愿意顯示出絲毫的靈活性，拉米不得不在7月29日下午宣布此次小型部長級會議的談判破裂。有意思的是，持續了十余天好天氣的日內瓦，在這天夜里電閃雷鳴、風雨交加。

SSM成為談判絆腳石

SSM是此輪談判提供給發展中成員的一項農業領域的防御性政策工具，在這些成員進口產品數量激增或價格銳減的情況下，適時適度提高關稅以保障農民生計。各方正是圍繞使用該機制的“時”和“度”，即觸發點和提高幅度，展開談判。美國與印度的矛盾則主要集中在觸發點上，印度堅持進口增長15%時即可使用SSM，美國則堅持40%。這兩個數字的差距始終無法縮小，致使談判在接近成功時轟然倒下。然而SSM僅僅是導火索，真正絆倒談判的是美國和印度的國內政治因素。

美國無疑是多哈回合中最重要的談判者，但布什政府的“貿易促進授權”早已失效，已經進入了“跛腳鴨”階段，在談判中的靈活性受到了極大限制，缺乏談判籌碼。在此次會議期間，美唯一給出的靈活性就是，同意將扭曲貿易的國內支持的削減結果從164億美元降至145億美元。

此外，美國在棉花補貼的問題上也面臨困境。非洲產棉國要求美國大幅削減棉花補貼，但遭到美棉花利益集團的強烈反對，布什政府在這一問題上極為被動，無法說服國會來顯示任何靈活性。因此，即使美國與印度在SSM上達成一致，也難以在棉花補貼問題上過關。在這種情況下，美國與其讓談判在棉花補貼這一明顯理虧的問題上翻車，不如讓談判在美與印度的對抗中破裂，拉上印度一起承擔責任。

印度的立場異常強硬讓很多觀察家大跌眼鏡，因為在以往的談判中，印度總是采取開始強硬、換取好處后讓步的策略，但此次會議，印度直到最后也未作出任何讓步。這主要出于國內大選的需要。印度辛格政府剛剛在國會的信任投票中涉險過關，又將面臨今年底的大選，農民是其選票的主要來源之一，必須贏得農民選民的支持。另外，印度商工部長納特本人也有意競爭地方行政長官（邦首席部長），采取強硬立場有助于其樹立維護農民利益的政治形象，實現政治抱負。

因此，談判并非絆倒在一個技術問題上，而是美國與印度的國內政治使然。這也難怪美國與印度在會前就公開反對會議召開了。

中國表現備受稱贊

談判破裂，主要成員間總會互相指責、推卸責任。但除了美國出于政治需要攻擊中國以外，拉米與其他各方均對中國在談判中的作用表示了高度贊賞。

商務部部長陳德銘率領商務部、發展改革委、財政部、農業部等組成的中國代表團參加了此次會議。代表團成員中還有農業部副部長牛盾、商務部副部長易小準、中國常駐WTO大使孫振宇。這一高規格的代表團陣容充分體現了中國對這次會議的重視。

陳德銘部長在7月21日第一次貿易談判委員會上就表明了中國的氣度和決心：“在經濟全球化的今天，我們大家都在一個一起升降的電梯里，而不是你起我落的蹺蹺板上。在談判的最后關頭，特別是在世界經濟目前面臨重重困難的關鍵時刻，我們應同舟共濟，拿出足夠的智慧和勇氣，為談判走向成功鋪平道路，實現多哈發展目標，實現互利共贏?！?/p>

在這次會議上，中國應邀參加了G7磋商。實際上，此前的談判先后嘗試過FIPS（美、歐、印、巴、澳）、G6（美、歐、印、巴、澳、日）、G4（美、歐、印、巴）等磋商機制，此次是首次邀請中國參加核心談判圈。中國也確實利用自身優勢發揮了重要作用。

G7第一天的討論就面臨崩潰，當拉米給出“結束談判”和“繼續努力”的選項時，陳德銘部長立即發言，敦促各方“應承擔起全球經濟的責任，繼續努力”，得到了歐盟、巴西的呼應。中國的及時表態，對談判峰回路轉、避免過早夭折起到了決定性的作用。在隨后的G7磋商中，中國也多次為彌合各方分歧作出了貢獻。

會議破裂后，印尼貿易部長馮慧蘭、秘魯貿易部長阿勞絲稱贊中國是“講道理、顧及各方利益、發揮積極作用的成員”；巴西外長阿莫林認為，中國第一次參加核心層的談判就發揮了引領作用；澳大利亞貿易部長克林“對中國的積極推動談判表示贊賞”；歐盟貿易委員曼德爾森認為，“陳德銘部長及其同事在談判中表現出的尊嚴、氣度和豐厚的專業知識給人留下深刻印象”。

歷來對中國苛刻的西方媒體也給予了中國積極評價，認為“中國在WTO最高層次談判桌上占據一席”，“談判戰術很不一般”?！都~約時報》刊文指出，中國開始成為全球貿易談判的主要角色，并成為務實、不說空話的談判者。

多哈回合并未死亡

這次小型部長級會議的破裂，使多哈回合再次陷入了停頓，給本已低迷的世界經濟發出了消極信號，雪上加霜，各國共同應對全球挑戰的難度加大，商業界的信心也將進一步下降，經濟下行的趨勢將更加明顯。會議破裂是多哈回合遭遇的重大挫折，卻并非失敗，更不像有些媒體的標題“多哈回合已死”那般聳人聽聞。

這次會議取得了很大的進展，各主要成員的真實立場已經基本展現，在很多議題上也尋找到了各方能夠接受的妥協空間。這些進展并不會隨著會議破裂而完全“付之東流”。

談判在露出勝利曙光時破裂令人極其遺憾，正如陳德銘部長在會后所說的：“這是一次悲壯的失敗”，但“歷史還要前進，這次會議已經達成的成果應作為一份珍貴的遺產保留下來，為繼續探索多邊貿易體系的發展提供借鑒”。巴西外長阿莫林也主張“在許多更為棘手的議題都取得突破之后，我們在一項議題上失敗讓人難以置信，應再作一次努力”。美國貿易代表施瓦布則聲稱“恪守現有出價”，準備隨時回到談判桌前。拉米總干事“已經開始了挽救談判的努力，第一步就是訪問印度和美國”。

解鈴還須系鈴人。只有美國與印度在SSM問題上有所松動、尋找到解決辦法，也只有兩國國內關于多哈回合的政治考量發生變化，談判才可能在短期內恢復。否則，多哈回合有可能進入相當長一段時間的“冷凍期”，談判的前景就不容樂觀了。

（作者單位：商務部世貿司）

多哈回合談判及爭議問題

多哈回合談判是指世貿組織成員之間的新一輪多邊貿易談判。2001年11月，世貿組織在卡塔爾首都多哈舉行第四次部長級會議，啟動了這一輪多邊貿易談判。人們稱之為“多哈發展議程”，簡稱“多哈回合”。

多哈回合談判的宗旨是促進世貿組織成員削減貿易壁壘，通過更公平的貿易環境來促進全球特別是較貧窮國家的經濟發展。談判包括農業、非農產品市場準入、服務貿易、規則談判、爭端解決、知識產權、貿易與發展以及貿易與環境8個主要議題。多哈回合談判雖是多邊談判，但真正的談判主角是美國、歐盟和由巴西、印度、中國等發展中國家組成的“20國協調組”。

多哈回合談判自2001年啟動以來，步履維艱。各方原計劃在2005年1月1日前結束談判，但因分歧嚴重，不得不多次延長談判時間。

目前，在多哈回合談判中，各方爭論的焦點主要集中在農業和非農產品市場準入問題上，具體包括削減農業補貼、削減農產品進口關稅及降低工業品進口關稅等。

多年來，美國和歐盟通過實施巨額農業補貼和高關稅壁壘保護著自身農業利益。這種做法嚴重扭曲了國際農產品貿易，不僅導致發展中國家本應具有成本優勢的農產品無緣于發達國家市場，而且讓享受補貼的美國等發達國家農產品在國際市場上大行其道，嚴重擠壓了發展中國家農業的發展空間。因此，發展中國家一直要求美國和歐盟削減農業補貼和降低關稅。但美國和歐盟出于自身利益考慮，不僅提出的削減額度有限，還往往以此為籌碼要求發展中國家降低工業品進口關稅，開放工業品市場。

發達國家和發展中國家在削減農業補貼額度、降低關稅額度等很多具體問題爭執不下，直接導致多哈回合談判陷入僵局。

多哈回合談判歷程回顧

2001年11月，在卡塔爾首都多哈舉行的世貿組織第四次部長級會議啟動了新一輪多邊貿易談判，即多哈回合。

2003年9月，坎昆會議上，由于各成員在農業等問題上沒有達成一致，多哈回合談判陷入僵局，不能按最初計劃在2005年1月1日前結束。

2004年8月1日，各成員就多哈回合談判達成框架協議，同意將結束時間推遲到2006年底。

2005年12月13日，世貿組織第六次部長級會議在香港開幕，本次重點是推進世貿多哈回合談判，使之能夠在2006年底最后期限前結束。

2006年7月27日，由于各方利益的沖突和矛盾，多哈回合談判全面中止。

2007年1月，談判雖然在多種不確定因素的籠罩下再次恢復，但依舊無果而終。

各方反應

世貿組織總干事拉米：此次小型部長會議失敗對持續7年未果的多哈回合是一個“沉重的打擊”，談判破裂將使每年1300億美元的關稅減免“從指縫間溜走”。

中國商務部長陳德銘：這是一次悲壯的失敗，它將在世界經濟、貿易的發展史上留下一座重要的里程碑。這也是一次嚴重的失敗，特別是在當前世界經濟下行、通脹嚴重、金融風險四伏的情況下，失敗將會給脆弱的多邊貿易體系帶來較大的負面影響，

歐盟委員會主席巴羅佐：多哈回合小型部長會議談判失敗令人失望，但談判失敗并不意味著未來談判不能取得進展。

印度商業和工業部長卡邁勒·納特：不幸的是，在發展回合，我們卻因為一個關乎民生保障的問題而功虧一簣。

巴西外交部長阿莫林：談判在取得諸多進展后依然破裂讓人難以置信?？赡芤俚壬虾脦啄?，談判才能重新啟動。

國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長程國強：發達國家與發展中國家的農業補貼水平極不平衡。只有對發達成員國內支持進行大幅度實質削減，才能實現實質性削減“扭曲貿易的國內總支持”的目標。

中國國際貿易學會常務理事周世儉：發達國家承諾的補貼減讓難以讓發展中國家滿意，因此發展中國家難以在特別保障機制問題上作出讓步。

商務部國際貿易經濟合作研究院世貿室主任梁燕芬：目前，整個世界經濟形勢正處于低谷，各個國家都很難估計讓步后的影響，因此談判立場就比較慎重。此次多哈回合談判失敗，很大程度上是受到了世界經濟形勢的牽連。

對外經濟與貿易大學關務研究中心研究員徐晨：談判破裂不會對中國產生太大影響。中國仍在消化“入世”帶來的各種變化，對于達成需要代價過大的貿易協定的意愿有限。

美國卡托研究所貿易政策研究中心副主任丹艾肯森（Dan Ikenson）：最后一天，人們看到巴西站到美國一邊，而中國卻站到印度一邊。這會給中美貿易帶來潛在障礙，因為美國國會就更容易通過針對中國的懲罰性立法。