政府轉型的方向

秋　風

回首2008年，可謂大事不斷：一方面，中國成功舉辦了奧運會，但另一方面，又出現了6月底的甕安事件、8月的三聚氰胺事件、10月以來的各地出租車罷運潮。當然，更大的事件是中國經濟出現明顯衰退跡象，自11月以來，政府采取了一系列強勁措施，試圖刺激經濟增長。

在所有這些事件中，政府都是主角。政府做了很多事情，政府享受了榮耀，同時也面臨考驗。但如果稍加分析就會看出，這其實是一枚硬幣的兩面。

傳統中國，在治理體系上一直存在“小政府”取向。這是前現代的國家的普遍特征。比如，作為基層權力機構的縣政府，在明清兩代，甚至“一人政府”亦曾出現。這樣的政府，可以想象，除了征稅和維持基本社會秩序之外，沒有其他職能。

現代中國的歷史即始于對政府的改造，晚清士大夫經歷甲午之敗終于意識到，中國要在由現代民族國家構成的世界上存在，就必須變成現代民族國家，其基本特征就是，擁有一個強政府，足以有效地執行法律、有效地動員資源。為此，士人設想，應當允許人民——主要是紳士——參與公共事務，使之成為公民，因此而與國家產生休戚與共之感，具有國民意識。由此而有了清末與民初的立憲努力，其核心乃在于建立國會及地方自治。

此一努力失敗之后，在歐陸新思想影響下，知識分子心態急劇激進化，由此出現了具有強烈革命意識的政黨，并建立了革命政府。這成為20年代之后中國政治的根本特征。不論是國民黨、共產黨，都試圖利用政府權力對包括經濟在內的社會結構、乃至于人的生活方式、價值觀念進行全面改造，惟其程度和能力有別而已。其中特別重要的一個特征是，政府異常重視國家的經濟制度安排與政府對經濟過程的控制。

我們現在所看到的政黨和政府，仍大體上保持著這個特征。當然，80年代之后，政府的目標大大地溫和化了。尤其是在90年代以來，政府集中于在維護社會穩定的基礎上追求經濟的高速增長。原來用于改造社會的國家控制與動員體系，現在轉而用于經濟增長。這種體制既不同于歐美，也不同于東亞其他國家與地區，盡管有人經常把中國歸入東亞模式。

正是這樣的體制，部分地為經濟高速增長創造了某些條件。毫無疑問，中國經濟的真實增長，并未超出經濟的經典解釋：增長來自企業家能力的釋放。不過，各級政府所采取的種種超常規的政策、做法，使中國經濟表現出超常規的績效，人們經常以“奇跡”來形容之。比如，政府維持著廉價的要素資源，政府為投資者、經營者創造良好的環境。很多人因為這一經濟奇跡而贊揚政府的行為模式。

然而，如果說政府的行為模式促成了經濟高速增長，那政府的行為模式同樣也造成了嚴重問題。諸多群體性事件的形成，就與政府未能厘清其與企業的關系，存在極大關系。面對此次經濟衰退，人們紛紛強調消費的重要性。但消費之所以受到抑制，與政府的政策導向有關；也與經濟增長收益在整個社會的不均衡分配有關，而這同樣與政府采取的增長導向的社會政策直接相關。

可以說，目前種種社會問題已經顯示，政府需要轉型，需要重新定位。簡單地說，政府自身需要轉變對治理責任與權力的認知，轉型為一個“常態政府”。常態政府沒有自己特定的實體性目標，相反，政府更多地是為人們體追求其目標提供一個法律框架和執行機制，為不同群體提供一個進行公共決策的平臺。簡而言之，常態政府的職能就是維護正義的社會秩序，以及向國民提供最基礎的福利保障。

過去幾年來，政府一直在試圖轉變職能，人們也提出了法治政府、服務型政府的理念，今年發生的種種社會現象似乎對政府轉型提出了更為迫切的要求。政府當然可以關心經濟增長，但政府首先應當關注正義；政府當然應當針對各種問題制定政策，但這政策應當由民意透過法定程序來決定。有了這樣的政府，經濟固然可以保持增長，而民眾個人的價值、及其他社會價值也不會被忽略，社會方可維持平衡與發展。