北京保障性住房供地懸疑

章劍鋒

職能部門發布的土地供給與房屋建設數據尚屬粗線條，不足以反映保障性住房的實際操作現況。這一方面大大增加了人們獲知房屋真實產出的難度，另一方面也不利于控制與監督，使得土地的實際利用效率可能因為某種不為人知的隨意更動而大大降低。

某種程度上，統計數據也許有助于安撫北京市廣大居民在住房問題上抱有的焦慮情緒。

官方的一份中期土地規劃顯示，從2007年到2010年，北京市會供應860公頃土地用于經濟適用房和廉租房建設。從年度土地供應進度來看，北京市有可能超額兌現上述承諾。不久前，國土資源局方面應詢告訴本刊記者，2007年該市用于廉租住房和經濟適用住房建設的用地實際供應451公頃。這一數量是原年度供地計劃指標的兩倍之多——北京市去年計劃用于保障住房建設的土地供給為220公頃。

這令很多人找回信心。首位倡導合作建房的北京民間人士于凌罡較為肯定地告訴記者，據他所能預知，自今年始，保障性住房和政策性住房的供給比例會越來越大。他說，以前都是被“忽悠”的那些決策，現在剛開始落實，一切都需要時間。

目前還不清楚這種信心能被維持多久，因為許多看起來極其抽象的書面數據仍需要做進一步觀察。根據過去多數年份的經驗，一些擔憂隨時可能浮現，即這些土地供應數據是否屬實?在進入具體的房屋建設環節后，又能否全部形成有效供給，而不被明里暗里打上一些折扣?這都是值得深究的問題。

供地不少、房子不多

事實上，考察官方提供的數據能夠發現，近3年北京市的保障住房用地都是實現年度超額供應的。2005年開始，北京市采取了向社會公開年度供地計劃政策。當年該市土地供應計劃中經濟適用房建設用地是200公頃，實際供應近300公頃，與年初計劃數相比完成了148％；2006年，北京市全年經濟適用房用地供給532公頃(含享受經濟適用房政策保障性住房)，完成年初供地計劃300公頃的170％。

但是，想要弄清楚北京市保障住房用地的利用效率，無疑是一件困難的事情。記者通過不同渠道獲得的諸多信息，不同程度昭示，北京市歷年保障住房土地供應與房屋實際產出是不成比例的。

北京市社會科學院編制的2007年度藍皮書報告顯示，自1998年保障住房政策被確定為住房市場化改革的基調伊始，北京市即著手經濟適用房建設。1998年至2004年，北京市累計建成經濟適用房約1411.8萬平方米。此份小范圍公開的數據由北京市房地產協會學術專業委員會課題組負責調研得出，課題組在報告中詳細列明了這些年份里經濟適用房的具體施、竣工面積。

在未能提供北京市于最早年份里經濟適用房的確切供地數量這一前提下報告披露，1998年北京市經濟適用房施工面積為246.3萬平方米，竣工面積為28.6萬平方米，此后一直到2004年，歷年的施工和竣工面積分別為1999年的401.1萬平方米、122.9萬平方米；2000年的324.9萬平方米、176萬平方米；2001年的584.7萬平方米、234.3萬平方米；2002年的660.2萬平方米、228.4萬平方米；2003年的802.5萬平方米、322.8萬平方米；2004年的793.2萬平方米、298.8萬平方米。

藍皮書內未提及2005年、2006年和2007年經濟適用房的施、竣工面積，但北京市統計局的數據顯示，這3年內全市經濟適用房施、竣工面積分別為783.4萬平方米、325.6萬平方米；806.5萬平方米、323萬平方米；710.5萬平方米、237.2萬平方米。統計提示，最近3年間，北京市經濟適用房的竣工面積正逐年同比下降。從這些數據來看，北京市經濟適用房的實際供應增長要遠小于土地的供給增長。

北京房地產業界人士楊少鋒對記者說，房地產項目從拿地、立項到施工、建成，有一個漫長的過程。一般而言，一個項目由拿地到正式開工需要10個月時間，施工過程平均也需10多個月，此外還涉及分期分批建設的問題，項目耗時兩年時間是很普遍的。

負責北京市社科院藍皮書中房地產一章調研寫作的北京市房協學術委員會委員蔡金水告訴記者，這種情況由多個“不積極性”因素導致。其一是向來以賣地生財的地方政府撥地不積極；其二是追求利潤最大化的開發商建設不積極；其三是經濟適用房一般都被建設在偏僻地帶，早年更多屬荒涼區域，購買者也不甚積極；其四是項目規劃部門不積極，有些項目規劃總處于變更狀態，遲遲不能確定。

蔡金水曾任北京市房地系統的主管官員，他說，這些不利因素致使經濟適用房領域出現“供地不少、房子不多”的怪現象。

被削弱的建設比例

當然，簡單地將北京市歷年來經濟適用房的施工面積與竣工面積作比較，并不能完全再現“供地不少、房子不多”的供給事實。一些分析師告訴記者，上一年度劃撥的土地不可能在當年就被全部利用、建設完畢，一個年度內劃撥出去的土地可能會由于種種原因被擱置到下一年度開發，成為下一年度的新開工面積進入當年統計。這樣逐年推移累進，很難確知用于經濟適用房建設的土地存量究竟是多，少，實際又被利用了多少。

記者同樣無法確認這一點。不過，北京市建設委員會方面應詢告訴記者，經濟適用房項目除建設用地通過劃撥取得、銷售價格由政府核定、行政事業性收費享受政府優惠，以及后期只能銷售或出租給符合條件的低收入家庭等與商品房有所不同外，保障性住房項目與商品房項目的開發流程基本相同，均需要辦理立項、規劃、土地、建設等方面的手續。據此分析，人們仍然可以從后續立項、規劃等環節了解土地供給與房屋實際產出的具體情況。

北京市規劃委員會的規劃數據庫顯示，1998年到2008年的10年時間，北京一共撥出23幅土地用于經濟適用房建設，廉租房建設用地則只有2幅，這些地塊分別獲得了相應的建設用地規劃許可證。在開工建設之前，這些分期、分批和分階段開發的地塊還需要分期、分批次獲得出自規劃委員會的建設工程規劃許可證。

然而，具體到建設工程規劃許可層面，記者發現，從1998年至今10年間，北京市一共分153個批次發出總計44個建設項目工程規劃許可證(包括房屋本身、以及相應的項目配套工程建設許可)，廉租房為6個批次4個建設項目工程許可證。值得注意的是，在這些建設項目工程許可中，需要剔除軍隊系統、中直機關單位、其他體制內單位的經濟適用房建設項目總計27個(這些項目建成后均在單位內部定向分配，不進人市場)，還需要剔除同一地塊中用于規劃學校、地下車庫這樣的單獨項目許可。最終真正獲得建設項目工程許可證、又可用于市場交易的經濟適用房項目少于17個。

北京房地產從業人士楊少鋒說，在2007年前，經濟適用房建設是一直被削弱的，比例非常之小。這位人士表示，關于這方面