化解“分配性危機”的政治邏輯

王禮鑫

政府為解決分配問題通常采取三種思路：其一，政策目標調整與政策范式變革；其二，調整或創(chuàng)新政策工具；其三，增加社會福利性支出。政府目前主要采取的是第三種政策思路。

西方政治發(fā)展理論有一種關于現代國家構建過程及其危機的觀點，認為民族國家構建需要經過結果大致相同的五個階段，而每個進一步發(fā)展的機會對國家的生命來說都代表著一次“危機”，民族國家建構的未來取決于解決這些危機的成功與否。五種危機依次是：認同危機、合法性危機、滲透危機、參與危機、分配性危機。關于分配性危機，美國政治學家邁克爾·羅斯金等曾經指出，這一危機“在某種意義上永遠也得不到一勞永逸的解決”。這一危機不僅在部分發(fā)展中國家頻頻發(fā)生，加劇貧富兩極分化從而導致政治動蕩，而且發(fā)達國家也未能幸免，甚而引發(fā)政治抗議、社會運動。

當前中國的分配問題令人憂心。早在“十一五”規(guī)劃起草時，數十位來自各個領域的專家曾預測2010年前中國十大風險因素，其中，“就業(yè)”、“三農”、“貧富差距”這些與分配有關的問題，分別排在第一、第二、第四位。

不可否認的是，近年來，中央與地方各級政府都增加了教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、低保等方面的支出，“花錢買穩(wěn)定”、“花錢促進公平”已然形成風尚，公共政策“開始實現從經濟政策到社會政策的范式轉移”(王紹光語)。但是，增加政府社會保障支出、調整支出結構政策乃至政策范式變革等也有局限，應當努力尋求社會公平的實現機制。沿著現代政治學所指出的理論路徑，我們可能從公民權利與現代國家的相互建構中發(fā)現社會公平的根本之道。

花錢買公平

在公共政策學看來，政策制定通常是一個包含了三個變量的過程：總體性目標、實現目標的政策工具以及這些工具的精確設置。政府為解決分配問題通常采取三種思路：其一，政策目標調整與政策范式變革；其二，調整或創(chuàng)新政策工具；其三，增加社會福利性支出，如補貼、轉移支付以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老金、失業(yè)津貼等社會支出。如此來說，政府目前主要采取的是第三種政策思路。這意味著，我們在創(chuàng)新政策工具、政策范式變革等領域還大有可為。不過，即使政策范式變革，恐怕也無法從根本上保障社會公平。

全國人大十一屆一次會議上通過的《政府工作報告》發(fā)布了有關社會公平的幾組重要數據，如全國財政5年累計用于教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生的支出分別為2．43萬億、1．95萬億、6294億元人民幣，分別比前5年增長1．26、1．41、1．27倍；另外，中央財政5年間安排就業(yè)補助資金累計達666億元。這些公共支出的增加帶來了中國城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的改善，數億人從中直接受益，令人鼓舞。不過，從政府支出結構看，我國目前轉移支付支出與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老金、失業(yè)津貼等社會支出在公共支出中的比重偏低，還不適應“發(fā)展成果人人共享”的要求?？梢灶A計，未來若干年，伴隨著經濟增長方式轉變、政府自身改革，經濟建設費、行政管理費等在政府總支出的比重還有降低的空間，社會福利性支出將呈現加速增長態(tài)勢。

在增加社會福利支出的同時，還需調整、創(chuàng)新政策工具。政策工具依據國家干預程度可以分為自愿性、強制性、混合型三種。理想的公共政策是選擇一組最合適的政策工具。目前中國社會政策多采取強制性政策工具、混合型政策工具中的部分工具，如直接提供、通過國有企業(yè)提供等以及補貼、稅收、收費等，應探索使用其他政策工具尤其是自愿性政策工具，如鼓勵家庭和社區(qū)、志愿組織、市場等。比如，政府為緩解老年人的經濟困難而采取的養(yǎng)老政策與相關支出，提供養(yǎng)老金只不過是一種政策工具，政府還應輔之以鼓勵家庭養(yǎng)老、志愿服務、商業(yè)養(yǎng)老保險等的公共政策，并統(tǒng)籌安排各種政策工具。

政策范式變革除了政策工具、工具設置的變化，更涉及政策總目標的變更。社會政策范式的典型，有蘇聯(lián)計劃經濟體制下社會保障模式、福利國家社會保障模式以及美國模式等。福利國家模式曾被認為是理想模式，這一政策范式的后果是讓人垂涎的“全民高福利”。但眾所周知，高稅收—高支出—高福利將造成經濟效率與社會公平之間的不協(xié)調，因此福利國家模式不能照搬。執(zhí)政黨十七大明確提出“五有”目標，這意味著中國公共政策已經把實現全民基本福利作為目標，正在實現從經濟政策向社會政策的范式轉移。但是，基于歷史經驗，我們仍然不能指望某一政策范式能一勞永逸地解決分配危機。

歷史

從建構主義看，國家這一現象，無論是古代的希臘城邦、羅馬帝國、中國皇帝專制官僚國家，還是現代意義上的美利堅合眾國、中華人民共和國等，都是一種社會建構物，即社會事實。社會事實不同于自然事實，這類事實的存在是由于人們同意它們的存在，它們的存在也需要人所建立的制度加以支撐和維系。國家存在的前提是人們關于國家的集體意向或共有觀念。人們關于國民與國家間關系的觀念，內化為建立國家的構成性規(guī)則，從而賦予國家、公民以各自身份，建構了政治結構，決定著國家及其行動主體的利益、行為。

在傳統(tǒng)社會，無論是中世紀歐洲還是帝國時代的中國，民眾與國家之間關系的共有觀念均以“君權神授”為核心，居支配地位的政治思想分別是基督教神學政治論、儒家天命觀，由此，建構起以教權、君權為最高主宰、民眾為臣仆的等級社會。傳統(tǒng)政治體系向現代政治體系的轉變，即政治的現代化，首先是觀念變革。率先步人現代社會的西歐一些國家或地區(qū)，主權、人權、社會契約論等思想觀念相繼出現、普及，人們關于國家與公民之間關系的觀念發(fā)生了革命性變化，有的地區(qū)通過暴力革命的方式建構或鞏固了新型的民眾與國家的關系——公民與民族國家。接著，發(fā)生了構成性規(guī)則、身份、結構、利益、行為等系統(tǒng)性變遷。正是從這個意義上說，政治現代化的實質是近代政治思想出現、政治觀念變革之后以公民身份出場的民眾與以現代國家形式出場的國家之間的相互建構。

從公民權利的內容角度看，公民權利的逐步實現與現代國家的出現及其成長，是一個彼此交織、交替演進、波瀾壯闊的歷史過程；公民與國家的相互建構經歷了三個階段，體現為持續(xù)互構過程，而社會公平在公民與國家持續(xù)互構中得以實現。公民權利一般分為三種，即：民事權利——公民自由權、財產權、法權，政治權利——選舉、民主權利，社會權利——公民有資格享有基本標準的教育、醫(yī)療、社會照顧、住房和收入保證等。“公民身份三權利”理論由英國社會學家馬歇爾提出，這一理論被公認為戰(zhàn)后福利國家社會政策的權威解釋。從公民與國家互構角度看，三種權利的實現是一個歷史過程——在英國，爭取民事權利的斗爭首先在18世紀取得成功，對于政治權利的爭取在19世紀取得重大進展，而社會權利的建立是在20世紀中后期

的現代福利國家完成的。在一些國家或地區(qū)，與公民三種權利實現相伴隨的，是市場經濟發(fā)展繁榮、現代國家制度演化進步、社會福利制度建立健全，由此，貧富差距、社會不公等問題得到緩解或遏制，社會文明與和諧達到很高水平。20世紀70年代以來的福利國家調整中，社會公平在市場經濟、政治民主、福利國家三足鼎立的格局中獲得基本保障。

分配性危機是一個信號

因此，所謂社會公平，是包含民事權利實現即經濟自由、政治權利實現即政治民主、社會權利實現即社會福利公平等在內的整體性公平，三者缺一不可；而實現社會公平的過程，就是在公民與國家持續(xù)互構中實現公民經濟、政治、社會等權利的過程。反之，如果出現普遍的社會不公，那么意味著公民部分權利或所有種類的權利未真正實現，公民與國家可能陷入不對稱互構困局。不對稱建構不僅表現為分配危機，而且與生俱來帶有認同、合法性、滲透等多重危機，可能導致結構瓦解等嚴重政治后果。

近來，一些國際知名公共經濟學家以其他方式表達了相似的理論邏輯。美國經濟學家維托·坦齊(曾任國際公共財政協(xié)會會長)、德國經濟學家舒克內希特(曾任歐洲中央銀行財政政策部首席經濟學家)在《20世紀的公共支出》一書中，以體育競賽規(guī)則比喻財政體制，指出：規(guī)則的目的是減少參與者所面臨的不確定性、搭建起公平競技的舞臺，但不決定比賽結果。變革財政政策的目的“應該是改善決策過程而不是決定由這些政策所帶來的結果”。質言之，對于一般競技游戲來說，游戲規(guī)則是競賽參與者共同制訂的，游戲規(guī)則的變革也必須由參與者共同決定，而公平潛伏于游戲規(guī)則之建構過程。因此，對于一個發(fā)展中的社會而言，解決分配性危機的關鍵在于實現公民各項權利，在公民與國家相互建構中搭建市場經濟、政治民主、福利國家三足鼎立的平臺。

針對正處于現代國家建設過程中的國家，關于五種危機，羅斯金曾經警告說：“很少有國家能夠有幸每次只面對其中的一個危機，并有足夠的時間等待下一次危機的到來?！狈峙湫晕C的出現，可能是在發(fā)出一個信號，讓我們有機會反思公民與國家的互構問題。也許，清除公民與國家間的種種非對稱互構因素，恰是一副一勞永逸地化解全部危機的良方。

(作者為上海師范大學法政學院副教授)