公民“信息公開申請”起熱潮

高鐵軍

“政府信息公開條例”實(shí)施以來表明，信息是由政府公開，但公開得由公民推動

2008年5月1日，政府信息公開條例正式實(shí)施。《中國新聞周刊》曾以《政府信息公開:從上游治水，陽光是最好的防腐劑》為題報(bào)道該條例的通過。但是“陽光”在“上游治水”中的實(shí)現(xiàn)，尚需“下游”持久深入的推動。

隨著新法的正式實(shí)施，各地在短短十幾天里就出現(xiàn)多起“信息公開申請”。5月1日，河北滄州律師韓甫政向國務(wù)院發(fā)出建議書，要求國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門“發(fā)布”關(guān)于教育、衛(wèi)生、住房、城建等方面的“國家標(biāo)準(zhǔn)”。5月4日，北京市民陳育華向北京市公安局提出申請，要求了解北京市2003年至今的養(yǎng)犬管理費(fèi)用使用情況。北京市民湛江向海淀區(qū)環(huán)保局提出申請，要求了解此前開發(fā)商違約后居民維權(quán)未果的情況。上海律師嚴(yán)義明向安徽省衛(wèi)生廳與阜陽市政府分別提出申請，要求公開手足口病疫情沒有及時公開的原因。

“信息公開申請”熱潮表明，中國公民存在著大量潛在的或者被壓抑的政府信息公開需求。因?yàn)樵谶@次申請熱潮中，多數(shù)人關(guān)注的都是老問題。政府信息公開條例的實(shí)施只是使這種需求公開化、表面化。

但是，由于各級政府長期以來缺乏信息公開的主動性和制度性，“陽光”的普降道路并不平坦。曾參與起草、論證政府信息公開條例的北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安向《中國新聞周刊》表示：“很多政府官員不大愿意公開信息，他們有這種觀念上的慣性。”“不公開是常規(guī)，公開是特例。”

政府不公開信息的傳統(tǒng)是有多重原因的。控制信息，造成信息有針對性的不對稱，向來是管理者重要的治理手段。條例起草人之一、北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅對《中國新聞周刊》說，與此相適應(yīng)，“以管理者為本位的配套制度則成了以往不公開信息的客觀條件”。

官員們的個人利益也是其不愿公開信息的重要驅(qū)動力。“一些信息不公開，就給暗箱操作提供了機(jī)會。”王錫鋅說。一些地方官員對于商品房用地成本諱莫如深，不能不說與此有關(guān)。另一方面，信息不公開也為少數(shù)政府官員瞞上提供了條件。一些信息的公開就可能危及他們的仕途。

信息不公開，除了不能滿足公民對政府信息的需求，還會引發(fā)一系列公共事件。自1998年始，國務(wù)院有關(guān)部門就開始醞釀一部信息公開法規(guī)。SARS事件后，該條例正式被提上議事日程——2003年春，一種不明病毒入侵廣東、北京，造成部分患者高燒死亡。由于沒有及時發(fā)布甚至刻意隱瞞疫情信息，衛(wèi)生部以及北京市政府立即被推上輿論的風(fēng)口浪尖。

此后，信息公開在處理公共事件中的重要性被重新認(rèn)識。但從提上議事日程到最終頒行依然用了5年時間。期間，由于信息不對稱造成的公共事件時有發(fā)生。2004年11月，中石油吉林石化雙苯廠發(fā)生爆炸，爆炸污染物造成松花江流域大面積污染，污水危及哈爾濱市飲水安全。哈爾濱市在得到相關(guān)信息后并未及時向公眾通報(bào)，造成市民大規(guī)模恐慌。

2008年3月28日，安徽阜陽一名兒童死于手足口病，雖然市人民醫(yī)院在當(dāng)天就已經(jīng)將死亡情況通報(bào)給當(dāng)?shù)匦l(wèi)生局，但直到4周之后，官方才正式公布疫情。此時，疾病已經(jīng)奪走20個幼小的生命。

2007年1月27日，經(jīng)國務(wù)院第165次常務(wù)會議審議，《中華人民共和國政府信息公開條例》獲得通過。從條例通過到正式實(shí)施，中央政府一共給了近17個月的準(zhǔn)備時間。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川曾表示，“這說明立法者對實(shí)施難度有著清醒的認(rèn)識”。從目前情況來看，很多省市都還沒有準(zhǔn)備好，該條例在多大程度上能夠促進(jìn)信息公開成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

“姑且不論內(nèi)容上是否有漏洞，單從技術(shù)上就還有一些問題。”王錫鋅說。在信息公開的具體操作中，編寫信息公開目錄是非常關(guān)鍵的一步。但目前，對于目錄編寫還缺少規(guī)范。《中國新聞周刊》記者隨機(jī)登陸幾個已經(jīng)發(fā)布信息公開目錄的部委網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)在目錄的編寫方式上不同部門確實(shí)存在一定的差異。各級政府對于以什么途徑和形式進(jìn)行信息公開，也缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這些都會對公民及時、準(zhǔn)確地獲取信息造成一定影響。

在內(nèi)容上，什么可以公開，什么不能公開，這在很多政府機(jī)關(guān)眼里也是一個問題。就目前的條例來看，其中多為原則性規(guī)定，缺少更為細(xì)致的解釋。這種進(jìn)一步具體解釋的缺位為關(guān)心條例的人帶來了憂慮。

參與起草條例的北京大學(xué)教授王錫鋅向《中國新聞周刊》表示，“這個確實(shí)可以成為一些政府部門不公開信息的保護(hù)傘”。條例第14條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”，但對具體何為上述秘密與隱私卻沒有多作說明。同時，條例的第8條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”。這就給了政府機(jī)關(guān)很大的裁定權(quán)。“自己給自己當(dāng)裁判，在法規(guī)還不健全的時候確實(shí)會有問題。”王錫鋅不無擔(dān)心地說。

因此，“下游”持久深入地推動，就顯得非常必要。相對于那些“信息公開申請”者，湖南汝城的黃由儉等人向前走了一步。5月5日，黃由儉、宋慶昌等5位離退休職工以“信息不公開”為由，將汝城縣政府告上法庭，提起行政訴訟，揭開“政府信息公開條例”第一案。

“第一案”本身并不復(fù)雜。6年前，由汝城縣建設(shè)局主導(dǎo)，對當(dāng)?shù)刈詠硭具M(jìn)行改制。該公司的職工對改制過程中存在的一些問題提出質(zhì)疑。縣政府介入此事并展開調(diào)查，但最后以“調(diào)查報(bào)告不屬政府意見，僅供領(lǐng)導(dǎo)參考使用”為由，拒絕向職工公開。職工幾經(jīng)申請未果，提起訴訟。事件被媒體報(bào)道后，汝城縣政府相關(guān)人員仍沒有及時公開相關(guān)信息，而是對外聲明“調(diào)查報(bào)告不在條例規(guī)定公開信息范圍之內(nèi)”。

條例起草人之一、北京大學(xué)法學(xué)院副院長沈巋教授向《中國新聞周刊》表示，“汝城縣政府沒有理由不公開調(diào)查報(bào)告”。據(jù)悉，早在條例的起草階段，有關(guān)專家確實(shí)具體對政府部門在調(diào)查過程中出具的報(bào)告是否屬于公開范疇進(jìn)行過討論。“但除了公安機(jī)關(guān)調(diào)查刑事案件的報(bào)告不宜公開外，其他調(diào)查報(bào)告應(yīng)該公開。即便汝城縣的報(bào)告涉及部分不便公開的信息，政府也有義務(wù)在屏蔽這些信息后公開其他信息。”

“不過，我認(rèn)為5位職工的起訴理由應(yīng)該更準(zhǔn)確一些。9至12條其實(shí)是對政府主動公開信息的規(guī)定。作為起訴的依據(jù)，13、14條更合適。”沈巋說。條例第13條規(guī)定，公民可以根據(jù)自身生產(chǎn)生活需要，向有關(guān)部門申請信息公開。