公民“信息公開申請”起熱潮

高鐵軍

“政府信息公開條例”實施以來表明，信息是由政府公開，但公開得由公民推動

2008年5月1日，政府信息公開條例正式實施。《中國新聞周刊》曾以《政府信息公開:從上游治水，陽光是最好的防腐劑》為題報道該條例的通過。但是“陽光”在“上游治水”中的實現，尚需“下游”持久深入的推動。

隨著新法的正式實施，各地在短短十幾天里就出現多起“信息公開申請”。5月1日，河北滄州律師韓甫政向國務院發出建議書，要求國務院標準化行政主管部門“發布”關于教育、衛生、住房、城建等方面的“國家標準”。5月4日，北京市民陳育華向北京市公安局提出申請，要求了解北京市2003年至今的養犬管理費用使用情況。北京市民湛江向海淀區環保局提出申請，要求了解此前開發商違約后居民維權未果的情況。上海律師嚴義明向安徽省衛生廳與阜陽市政府分別提出申請，要求公開手足口病疫情沒有及時公開的原因。

“信息公開申請”熱潮表明，中國公民存在著大量潛在的或者被壓抑的政府信息公開需求。因為在這次申請熱潮中，多數人關注的都是老問題。政府信息公開條例的實施只是使這種需求公開化、表面化。

但是，由于各級政府長期以來缺乏信息公開的主動性和制度性，“陽光”的普降道路并不平坦。曾參與起草、論證政府信息公開條例的北京大學法學院教授姜明安向《中國新聞周刊》表示：“很多政府官員不大愿意公開信息，他們有這種觀念上的慣性。”“不公開是常規，公開是特例。”

政府不公開信息的傳統是有多重原因的。控制信息，造成信息有針對性的不對稱，向來是管理者重要的治理手段。條例起草人之一、北京大學法學院教授王錫鋅對《中國新聞周刊》說，與此相適應，“以管理者為本位的配套制度則成了以往不公開信息的客觀條件”。

官員們的個人利益也是其不愿公開信息的重要驅動力。“一些信息不公開，就給暗箱操作提供了機會。”王錫鋅說。一些地方官員對于商品房用地成本諱莫如深，不能不說與此有關。另一方面，信息不公開也為少數政府官員瞞上提供了條件。一些信息的公開就可能危及他們的仕途。

信息不公開，除了不能滿足公民對政府信息的需求，還會引發一系列公共事件。自1998年始，國務院有關部門就開始醞釀一部信息公開法規。SARS事件后，該條例正式被提上議事日程——2003年春，一種不明病毒入侵廣東、北京，造成部分患者高燒死亡。由于沒有及時發布甚至刻意隱瞞疫情信息，衛生部以及北京市政府立即被推上輿論的風口浪尖。

此后，信息公開在處理公共事件中的重要性被重新認識。但從提上議事日程到最終頒行依然用了5年時間。期間，由于信息不對稱造成的公共事件時有發生。2004年11月，中石油吉林石化雙苯廠發生爆炸，爆炸污染物造成松花江流域大面積污染，污水危及哈爾濱市飲水安全。哈爾濱市在得到相關信息后并未及時向公眾通報，造成市民大規模恐慌。

2008年3月28日，安徽阜陽一名兒童死于手足口病，雖然市人民醫院在當天就已經將死亡情況通報給當地衛生局，但直到4周之后，官方才正式公布疫情。此時，疾病已經奪走20個幼小的生命。

2007年1月27日，經國務院第165次常務會議審議，《中華人民共和國政府信息公開條例》獲得通過。從條例通過到正式實施，中央政府一共給了近17個月的準備時間。中國人民大學法學院教授莫于川曾表示，“這說明立法者對實施難度有著清醒的認識”。從目前情況來看，很多省市都還沒有準備好，該條例在多大程度上能夠促進信息公開成為各方關注的焦點。

“姑且不論內容上是否有漏洞，單從技術上就還有一些問題。”王錫鋅說。在信息公開的具體操作中，編寫信息公開目錄是非常關鍵的一步。但目前，對于目錄編寫還缺少規范。《中國新聞周刊》記者隨機登陸幾個已經發布信息公開目錄的部委網站，發現在目錄的編寫方式上不同部門確實存在一定的差異。各級政府對于以什么途徑和形式進行信息公開，也缺少統一的標準。這些都會對公民及時、準確地獲取信息造成一定影響。

在內容上，什么可以公開，什么不能公開，這在很多政府機關眼里也是一個問題。就目前的條例來看，其中多為原則性規定，缺少更為細致的解釋。這種進一步具體解釋的缺位為關心條例的人帶來了憂慮。

參與起草條例的北京大學教授王錫鋅向《中國新聞周刊》表示，“這個確實可以成為一些政府部門不公開信息的保護傘”。條例第14條規定，“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”，但對具體何為上述秘密與隱私卻沒有多作說明。同時，條例的第8條規定“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”。這就給了政府機關很大的裁定權。“自己給自己當裁判，在法規還不健全的時候確實會有問題。”王錫鋅不無擔心地說。

因此，“下游”持久深入地推動，就顯得非常必要。相對于那些“信息公開申請”者，湖南汝城的黃由儉等人向前走了一步。5月5日，黃由儉、宋慶昌等5位離退休職工以“信息不公開”為由，將汝城縣政府告上法庭，提起行政訴訟，揭開“政府信息公開條例”第一案。

“第一案”本身并不復雜。6年前，由汝城縣建設局主導，對當地自來水公司進行改制。該公司的職工對改制過程中存在的一些問題提出質疑。縣政府介入此事并展開調查，但最后以“調查報告不屬政府意見，僅供領導參考使用”為由，拒絕向職工公開。職工幾經申請未果，提起訴訟。事件被媒體報道后，汝城縣政府相關人員仍沒有及時公開相關信息，而是對外聲明“調查報告不在條例規定公開信息范圍之內”。

條例起草人之一、北京大學法學院副院長沈巋教授向《中國新聞周刊》表示，“汝城縣政府沒有理由不公開調查報告”。據悉，早在條例的起草階段，有關專家確實具體對政府部門在調查過程中出具的報告是否屬于公開范疇進行過討論。“但除了公安機關調查刑事案件的報告不宜公開外，其他調查報告應該公開。即便汝城縣的報告涉及部分不便公開的信息，政府也有義務在屏蔽這些信息后公開其他信息。”

“不過，我認為5位職工的起訴理由應該更準確一些。9至12條其實是對政府主動公開信息的規定。作為起訴的依據，13、14條更合適。”沈巋說。條例第13條規定，公民可以根據自身生產生活需要，向有關部門申請信息公開。