大部制改革：金融或最先整合

趙琳琳

十七大報告中關(guān)于“大部委制”改革的提法，拉開了國內(nèi)媒體和學(xué)界關(guān)于中央將實行“大部委制”討論的序幕。 中共中央政策研究室副主任鄭新立日前也明確表示，有關(guān)部門正在抓緊研究大部委制，這將成為明年改革的重點，具體方案正在研究。據(jù)悉，改革方案將提交今年兩會討論。

學(xué)界這樣解讀大部委制改革：“它的實質(zhì)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，政府運行體系和運行機制的一種重新確立，不能簡單理解為部門間的簡單合并，合并只是形式。”

大部委制度改革初衷究竟是什么？在明年重點拉開的這一改革調(diào)整走向又將如何？記者就此采訪了相關(guān)專家對此進行深度分析。

“為什么要實行大部委制呢？舉個例子，拿農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、水利部來說，果實長在草上歸農(nóng)業(yè)部管，長在樹上是林業(yè)局管、長在水里是水利部管，一個家庭如果又種草莓又種蘋果，就要和農(nóng)業(yè)及林業(yè)兩個部門的執(zhí)法人員打交道。”一位接受采訪的專家如此舉例說。

該專家還認(rèn)為，十七大報告中提出的關(guān)于“大部委制”的改革，將有望改變這種部門林立、機構(gòu)繁冗、職能交叉的現(xiàn)象；而更為重要的是，實行大部委制度給中國的行政體制改革帶來權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府的運行體系和運行機制的一種新的改變。

大部委制調(diào)整時機已成熟

“十七大報告中，明確提出要實行大部門管理體制，無論是從市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，還是從外部環(huán)境來看，條件已經(jīng)比較成熟。”參與過新一輪政府機構(gòu)改革設(shè)計的國家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱在接受記者采訪時如是說。

他表示，在實行市場體制后，政府管理部門也在按照市場經(jīng)濟的要求進行構(gòu)建和改進，實行大部制的原因主要是基于此。

據(jù)悉，在市場化發(fā)達的國家普遍都實行大部門體制的管理，且多數(shù)國家只有10多個部委，日本是12個，美國是15個，英國是17個，而我國國務(wù)院的組成部門有28個，達到某些國家的2倍到3倍。

“全世界都是十多個部，只有我們的國務(wù)院組成部委有幾十個，再加上環(huán)保總局、統(tǒng)計局、質(zhì)檢總局，以及財辦、外辦，各類研究室等等，部門就更加繁多。”中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍對記者說，實行大部委制的目的就是為了精簡機構(gòu)，而這樣做的好處是不用再部門林立，無需再設(shè)立很多協(xié)調(diào)機構(gòu)和各類辦公室，同時又保持類似部門的職能不至于脫節(jié)，更可減少部門扯皮現(xiàn)象。

汪玉凱分析說，部門過多主要是因為我國是從計劃經(jīng)濟體制走過來的，計劃經(jīng)濟體制的重要標(biāo)志就是條塊管理，部門設(shè)置非常多。

“經(jīng)過幾十年的改革開放，我們在逐步走向市場化管理，當(dāng)然，這不可能一步到位，政府的組織架構(gòu)會經(jīng)過一個緩慢的轉(zhuǎn)變過程。”他說，目前，實行“大部制”的條件已經(jīng)比較成熟。

今年精簡公共服務(wù)部門

據(jù)悉，我國對于機構(gòu)的精簡從上世紀(jì)末已開始。

“1992年，我國實行市場經(jīng)濟體制后，我們的政府管理部門就在按照市場經(jīng)濟要求進行構(gòu)建和改進，經(jīng)歷了十多年后，十七大提出了要構(gòu)建‘大部委制體制。”汪玉凱說。

據(jù)了解，上世紀(jì)80年代，我們先是解決了物資領(lǐng)域的計劃經(jīng)濟的問題，使鋼筋、水泥等物資市場化了。90年代后，國有企業(yè)部門開始精簡，包括化工部等在內(nèi)的許多一級部、二級部都在精簡之列。1998年，部門精簡開始在國有企業(yè)的部門推開，國資委在2003年成立。

毛壽龍分析說，2008年的基本核心改革背景是，對公共服務(wù)部門進行精簡，而這些公共服務(wù)領(lǐng)域的精簡不可能完全效仿國有企業(yè)的做法，將精簡的部門合并到另外的地方。因此，它的實質(zhì)是要實行政事分開，政府和中介組織、政府和事業(yè)單位分開，這樣，很多部門職能轉(zhuǎn)變，管得少了。

“不過要撤銷這些部門很難，可以通過合并的方法促進政事分開，2008年的改革就是在這樣的核心背景下進行。”他說。

對于此前有消息稱交通、能源等領(lǐng)域可能是最先實行大部委制的領(lǐng)域，中共中央政策研究室副主任鄭新立在日前的吹風(fēng)會上并未予以否認(rèn)，只是表示，相關(guān)方案正在研究，確有專家如此提議。在談到金融領(lǐng)域時，鄭新立表示：“按照原則應(yīng)當(dāng)包括。”

金融領(lǐng)域可能最先被整合

一位專家告訴記者，金融可能最先被納入“大部委制”的改革領(lǐng)域，主要是因為金融在市場化過程中作用重要，如果內(nèi)設(shè)機構(gòu)不合理會影響行業(yè)本身發(fā)展。

而能源行業(yè)內(nèi)，煤炭、石油、電力等都分屬發(fā)改委、電監(jiān)會等不同部門管理，這樣的管理架構(gòu)已無法適應(yīng)我們的能源需求和管理局面，大部委制不可能一步到位，但是它可能會在問題突出、社會反應(yīng)強烈、下一步市場化改革發(fā)展和政府管理最密切相關(guān)的有博弈的領(lǐng)域內(nèi)整合，因此，能源、交通、金融將有可能是最先被整合的三個領(lǐng)域。

另一位專家則表示，對于交通領(lǐng)域來說，整合的最大問題是鐵道的問題，航空業(yè)通過改革重組市場化步伐相對較快，公路方面，許多國有大企業(yè)也已歸于國資委管理，“而大鐵路最大的問題是到目前為止依然是政企不分，整合交通最主要是要加快鐵路自身的改革步伐，一旦整合，就可能組建運輸部，把所有運輸?shù)牟块T，甚至包括郵政都整合進來。”

改革不只是合并機構(gòu)

從形式上看，大部委制的實行似乎只是將職能相關(guān)的機構(gòu)和部門合并，“但如果單純認(rèn)為大部委制就是簡單地把部門合并在一起，這樣的理解有失偏頗。”汪玉凱對記者強調(diào)說，它不是個簡單的合并，而是貫穿著一種理念。

它是將職能相近、業(yè)務(wù)雷同的部門整合在一起，使它們更好地對社會進行宏觀管理，減少對經(jīng)濟的微觀干預(yù)，它的實質(zhì)是按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三者相互協(xié)調(diào)、相互制約的原則來構(gòu)建政府的組織結(jié)構(gòu)，使這三種組織功能相對分化，相互協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

“目前所見的很多論調(diào)都將它曲解為目前的行政體制改革就是大部委制改革。在我看來，最大限度減少部門間的職能交叉只是實行大部委制改革的一個初衷，實行大部委制也只是我們對決策、執(zhí)行、監(jiān)督進行功能整合和分化中的一個部分。它的實質(zhì)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，政府運行體系和運行機制的重新確立，不能單純理解為部門間的簡單合并，合并只是形式。”

有專家分析說，目前，我們的政府部門功能并未分化。拿政府采購來說，政府采購要遵循《政府采購法》，由財政部來行使政府采購的決策權(quán)；而政府采購的執(zhí)行權(quán)卻不由財政部掌控，而是由國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局來代管。

那么，未來改革當(dāng)中這些錯綜交叉的權(quán)力如何重構(gòu)？政府運行體系和機制如何重新確立？一位專家向記者大概描摹其輪廓說，未來可能形成的體制會是，一級政府中，政府各個部門的功能要相對分化，有些部門專門行使決策權(quán)，有些部門專門行使執(zhí)行權(quán)，還有些部門專門行使監(jiān)督權(quán)，就如同我們的中央紀(jì)委和監(jiān)察部專門行使監(jiān)督權(quán)一樣。

在大部委制內(nèi)部，比如大農(nóng)業(yè)、大交通、大金融等大部門內(nèi)，其內(nèi)部部門功能也要進行分化，有的部門專管決策，有的專門執(zhí)行，有些則專司監(jiān)督。

大部委制改革有阻力

具體功能如何進行分化呢？這位專家說，可能會將議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、有行政職能的事業(yè)單位等進行改革，與一些部門整合后再進行一體化改革。比如，把一些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)改造成決策機構(gòu)，把有行政職能的事業(yè)單位改造成執(zhí)行機構(gòu)，并將部委進行整合改革。

“可以看到，強調(diào)用主體方案來推動改革，也就是說行政體制的改革首先要制定一個總體規(guī)劃和方案，我認(rèn)為，這個方案絕不會簡單的是一個部門合并的問題。”

汪玉凱教授表示，按照大的行業(yè)管理設(shè)置機構(gòu)，不要把部門設(shè)置太細(xì)，實行宏觀管理，減少政府對微觀領(lǐng)域的過多管理，這是大部委制的最大好處。“大部委內(nèi)部的協(xié)調(diào)畢竟是內(nèi)部協(xié)調(diào)，比起部門與部門之間的協(xié)調(diào)會更加容易。”

而一些接受記者采訪的專家也認(rèn)為，大部委制的合并將面臨一些阻力。“從人員上來看，如果全部完成合并，可能會減少10個左右的副部長，甚至可能會少一個國務(wù)委員，這可能會是最大的阻力之一。”毛壽龍分析說，同時還要削減一些權(quán)力，因為部委合并肯定是要解決政府職能轉(zhuǎn)變等問題，要剝奪一些人的權(quán)利就會有阻力。此外，在合并中，也會有一個不適應(yīng)的過程，過去管了很多，現(xiàn)在忽然不管了，社會、市場是否跟得上？

在汪玉凱看來，除了上述問題，“大部委制”改革還面臨來自幾個方面的阻力，比如，一個大的部門在獲得了比以往更多的權(quán)力后，如何對權(quán)力進行約束和監(jiān)督；改革最終必然會涉及到黨政部門權(quán)力的對接，如何解決這個對接的問題？而最大的阻力還來自于多年以來被強化了的部門利益。在改革的推進過程中，改革的策略與方法，有效的權(quán)力約束機制以及政治體制改革的配合推進都是必須進一步思考的問題。

“當(dāng)然，2008年和2013年都是個機會，這一次可能不會全面推開，只做一部分，或者即使全面做，也可能是先搭個框架，然后慢慢進行微調(diào)。”毛壽龍說。

大村莊制改革 減少行政村數(shù)量 推動城鄉(xiāng)一體化

就在中國大部委制度改革討論熱火朝天的時候，有消息稱，近期中國正在廣大農(nóng)村推動村莊的合并，而這一合并動作是繼此前中國推行的不同省區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后的又一重大改革措施。有媒體撰文稱，“大村莊制”將與“大部委制”一起，成為中國未來政改的新目標(biāo)。

據(jù)了解，大村莊制的改革目前正在中國東部浙江、江蘇等較發(fā)達地區(qū)試行，這些地方正在推行鄉(xiāng)村合并，減少了行政村乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量，精簡政府架構(gòu)。有專家分析說，實行“大村莊制”，能適應(yīng)新形勢下的農(nóng)村治理，更好地建設(shè)農(nóng)村小區(qū)，為農(nóng)民提供更多公共服務(wù)，還可以節(jié)約土地并節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。

對于大村莊制的改革，汪玉凱分析說，它和大部委制改革并不是同一問題，大部委制改革是政府的組織架構(gòu)的改革，要解決政府如何有效管理、服務(wù)于社會的問題；而大村莊制的改革是中國新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展過程中的一部分，它的目的是通過合并推進城鄉(xiāng)一體化。

（摘自《廣州日報》）