農村土地市場化的重慶探索

王維博

8月中旬，重慶市傳出消息，已向中央申請全國首家農村土地交易所，在國家現有法律法規和政策范圍內，以城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤為中心，開展農村土地使用權或承包經營權流轉服務。

消息一出，立即引起極大關注，多家媒體報道稱，農村土地即將入市。當地理論界接受采訪時稱其為重慶統籌城鄉綜改的突破口。

8月28日，重慶市政協常委、西南大學教授邱道持在接受《中國新聞周刊》采訪時說，農村土地流轉市場化，是對現行土地流轉制度的創新。

瞄準進城農民的建設農地

與學者的樂觀相比，交易所的主要推動者，重慶市委常委、常務副市長黃奇帆在接受《中國新聞周刊》采訪時則認為，農村土地交易所交易范圍只在農村集體建設用地與城鎮建設用地之間流轉，與傳統上意義上農村承包土地流轉是兩個不同的慨念。

即使只是集體建設用地的流轉，這一市場化的操作模式依然引起人們的極大關注。

邱道持曾任重慶市國土局副局長。他告訴《中國新聞周刊》，和全國其他地方一樣，重慶農村存在建設用地存量大，相當一部分處于荒蕪、閑置的境況。

邱道持說，重慶市直轄10年，共有500萬農民進城，按每人200平方米計，至少有100多萬畝農村建設用地騰出來，“但這10年，重慶全市農村建設用地總量僅減少10萬畝。”

另一方面，重慶每年新城市建設用地指標為100平方公里，但實際需求為300平方公里，用地非常緊張。同時“民”改“居”之后，對城市建設用地需求也很大。

“事實上，農民進城不是耕地減少，而是增加了。”黃奇帆說，重慶農村人均建設用地250平方米以上，城市人均用地只有80多平方米，一個農村人口轉化為城市人口就節約170平方米左右建設用地。“重慶現有農村戶籍2300萬，如果有1000萬轉移進入城鎮，就可節約17億平方米建設用地，等于增加250多萬畝耕地。”

在黃奇帆看來，農村建設用地絕大部分以前都是良田沃土，陽光、土質等農作物種植的基礎條件都比較好，通過專業化整理和嚴格驗收把關，可以確保耕地質量不下降。

“城鄉統籌的關鍵環節一是土地，二是農民工，三社會保障和公共服務。就土地而言，農村建設用地、城市建設用地增減掛鉤的流轉。這正是土地交易所要解決的問題。”黃奇帆說。

土地流轉的第四種探索

建農村土地交易所，使農村建設用地進入市場流通，是重慶統籌城鄉綜合配套改革而向中央申請的12項政策之一。

邱道持透露，早在2005年，浙江、成都等地就已開始城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點改革。重慶也曾申請加入試點，但一直未獲批。

雖然試點未獲批，但在農村土地流轉的其他方面，重慶一直在進行探索。去年6月份，重慶獲批城鄉統籌綜改試驗區以后，有關方面就可開始進行土地流轉的“先行先試”。

邱道持介紹，重慶的土地流轉探索主要有三種：

一是土地入股，建立土地股份公司，農民以土地折價入股，與業主共組公司。例如涪陵某養殖公司，業主出資100萬，與農民共同承包200畝地，農民以耕地的30年承包權折算入股，按股分紅。

另一種就是九龍坡、江北區先行試點的“土地換保障”流轉方式，即以宅基地換住房；農耕地/農業承包權換就業或社會保障，但這種方式只能在近郊試行，因為這些地區工業基礎好，財力厚，農用地流轉時有較高收益。

這種“換”有兩種去向：交給村里，發展農業，花卉、現代養殖，在村里建立養老等保障，仍為農業用地，部分宅基地復墾耕地發展農業，耕地總量不減少。

第三種是村、鎮建立農村土地流轉服務中心，將自發的農地流轉變成有組織的流轉。

三種嘗試基本上都是區縣范圍內的農業用地流轉，但為后來的建設用地指標跨區交易積累了經驗。邱道持說，綜改試驗區先行先試的權力也給農村土地交易所的探索提供了改革的空間。

除了區縣的探索外，綜改試驗區獲批后，部分土地專家也給重慶提出建立農村土地交易所建議。去年10月，現任北京大學中國經濟研究中心主任周其仁，就曾給同為國家綜改區的重慶和成都提出試辦土地交易所的建議，在其建議遞交到時任中共重慶市委書記的汪洋時，當時就得到了積極的回應。

曾擔任過國土局副局長的邱道持去年底也曾以“以制度促進農村土地流轉”為題進行調研，并向市政府提出“建設農村土地交易市場”的建議。

去年底，有關部門開始著手研究農村土地交易所的方案，重慶市政府研究室的一位負責人透露，相關細則一直列為高度機密，參與人員甚至與市政府簽訂“保密協議”，不得向外界透露任何具體細節。

但該負責人說，方案主要由政府研究室和國土局的部分專家參與，具體細則也考慮了一些外地專家的建議。

一年多的探索，在今年4月開始突破。知情者透露，重慶市政府在2008年4月底向國務院遞交申請，兩個月后，國務院各部委組成調研組來渝進行專題調研。8月6日，國土資源部與重慶市政府簽訂《推進統籌城鄉綜合配套改革工作備忘錄》，首次將重慶納入城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點，支持“探索建立城鄉統一的土地交易市場”。

知情者說，“9月下旬，相關政策即將陸續出臺。”

保護農民利益的配套制度成關注焦點

“農民如果能夠自由交易，其收益自然比現在的拆遷補償高出若干倍。”8月25日，重慶市合川區合陽城街辦事處馬嶺村主任宋廷康接受《中國新聞周刊》采訪，顯得很興奮。

“以前土地流轉都在區縣范圍內，轉來轉去還是搞農業，農民真正從流轉中得到的收益并不高”宋廷康說。

有關方面估計，重慶農村土地交易所一旦獲批，將直接給重慶帶來以下諸多好處，包括改變現有的“政府拿地之后賣地”的現實局面，解除征地制度所造成的對立，讓農民更好地參與土地的市場交易，獲得更多收益。

擔任合川區濮湖村村文書的唐傳容對此看法不同，“宅基地進行市場交易是件好事，但現在農戶宅基每家只有幾百平米，這么小的一塊地，即使復墾了，指標太小拿到市場上賣給誰？”

此外，村集體的建設用地怎么交易，所得的利益如何分配？也是一個現實問題，在唐傳容看來，要真正保障農民利益，土地交易所還需更多的配套制度才能實現。

顯然，建立農村土地交易所，如何解決利益的二次分配，保障農民收益是重要課題。

作為土地問題專家，邱道持認為，完善、建立該制度，充分尊重農民意愿，讓農民有知情權，有話語權，聽取農民意見，建立完備的權益分配，交易規則，定價規則等，才能切實保證農民利益。

作為重慶市農村土地交易所的主要推動者，黃奇帆也表達了同樣的看法，在他看來，保障農民利益是土地流轉的根本宗旨，而在市場化過程中，農民利益更需要科學、嚴密、嚴格、透明的流程管理來保障。★