農村建設用地：入“市”還是入“城”？

王維博　郭晉嘉

獲批統籌城鄉綜改試驗區一周年，重慶市正式申請設立國內首家農村土地交易所，希望通過市場途徑盤活農村存量土地，進而為通過城鄉統籌實現城市擴張尋求更大突破

作為一項涉及農村土地的創新，重慶農村土地交易所的具體細則一直被高度保密。在當前嚴格的耕地保護和農村土地用途管理原則下，重慶農村土地交易所是如何運作的？它會有什么樣的制度創新空間呢？

《中國新聞周刊》記者就此專訪重慶市負責該項工作的中共市委常委、常務副市長黃奇帆。

農村建設用地遠距離“置換”

中國新聞周刊：目前，國家對耕地保護和農村土地用途方面都有嚴格規定。在這樣的背景下，重慶市提出農村建設用地“入市”，目的是什么？

黃奇帆：我們設立農村土地交易所，希望通過市場化途徑，探索農村建設用地與城鎮建設用地增減掛鉤的新形式，達到優化城鄉土地資源配置，推進農村土地節約集約利用的目的。

總體思路是城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，城鄉建設用地總量不增加。同時嚴格保護耕地，確保耕地總量不減少、質量不降低。

整個方案設計重慶堅持四個原則，一是堅持穩定完善以家庭聯產承包為基礎、統分結合的農村土地基本經營制度；二是堅持嚴格保護耕地，確保耕地總量不減少、質量不降低，有效保護基本農田；三是堅持城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，城鄉建設用地總量不增加；四是堅持依法、自愿、有償，公開、公平、公正，切實保障農民的合法權益。

中國新聞周刊：“農村土地交易所”的設置有什么制度創新嗎？

黃奇帆：指標概念及指標交易制度是方案中最重要的改革，主要有這么幾個方面：

一、與現有“先占后補”的用地模式相比，我們進行的是土地指標交易，是“先造地后用地”。先把農村建設用地轉化成耕地，才能在城市新增建設用地，這樣對耕地的保護力度更大、保護效果更好。一方面農村閑置土地資源依法有序退出，解決農村建設用地浪費問題；另一方面，城市建設用地有比例有節奏增加。

二、城市反哺農村，發達地區支持落后地區。土地以指標形式，通過土地交易所公開交易，實現農村集體建設用地的遠距離、大范圍置換，提升農村特別是偏遠地區的土地價值，促進農民增收和改善農村生產生活條件。

三、激活城鄉要素市場，完善城鄉市場體系。通過土地資源優化配置，使農村固化的土地資源轉化為可以流動的資本。土地指標作為城鄉建設的關鍵要素，它一旦流動起來，必然帶動農村要素市場的發育，有力地促進資本、產權、技術等其他要素市場建設。

土地入市：在土地行政主管部門手中要過五道關

中國新聞周刊：農村土地交易所是如何設置的？

黃奇帆：對農村土地交易所的機構，我們有兩個層面的考慮。第一個層面是監管機構，成立重慶市農村土地交易監管委員會，由國土、農業、林業、規劃、建設、水利、金融、工商、社保等部門負責人組成，負責農村土地交易指導、監督和管理。下設一個辦公室，負責全市農村土地交易服務機構資質審查、土地指標核發等日常工作。

第二個層面是交易平臺，由市政府出資成立農村土地交易所。這個交易所在市農村土地交易監管委員會領導下，在市土地行政主管部門指導下工作。它要建立全市土地交易信息庫，發布交易信息，提供交易場所，辦理交易事務。就性質上講，農村土地交易所是一個非營利性事業法人機構，但實行企業化管理，按照現代企業制度要求，規范設置法人治理結構。比如設立董事會、監事會以及經理層，實行現代企業管理模式。為了節約成本、優化配置管理資源，農村土地交易所在設立初期，與已有的市土地和礦業交易中心場地共同、合署辦公。

為提高交易效率，減少交易成本，農村土地交易所還在各區縣設立代理機構，就近受理土地出讓申請，進行發布信息、登記等服務。

中國新聞周刊：農村土地交易所交易什么？

黃奇帆：按我們的設想和國家有關部委的建議，在農村土地交易所內交易的主要品種是農村土地指標，若用一個通俗的名稱，也可以叫“地票”。包括農民宅基地、鄉鎮企業用地、村落公用地等農村集體建設用地，經過復墾整理并嚴格驗收，置換出的建設用地指標稱“地票”，在農村土地交易所內公開交易。

當然，土地交易所作為一個交易平臺，也對農村承包地等農業用地、林業用地和農村集體建設用地使用權的交易提供服務，包括發布交易信息，提供交易場所，規范交易行為，保障交易權益等。

中國新聞周刊：農村土地交易所的交易流程如何進行？怎樣保護耕地，確保耕地總量不減少、質量不降低？

黃奇帆：方案對土地指標要求很嚴，必須是農村土地經過復墾整治，并經過土地行政主管部門嚴格驗收后才行。

一塊農村建設用地變成土地指標須經歷五個環節：一是申讓方提出土地整理立項申請，經區縣土地行政主管部門批準后整理所立項的土地；二是在土地整理完畢后，向區縣土地行政主管部門提出整理質量驗收申請；三是區縣土地行政主管部門組織驗收，并按一定系數折算為有效耕地面積，出具驗收合格證明；四是區縣土地行政主管部門向市土地行政主管部門申請核發相關土地指標憑證；五是市土地行政主管部門將農村集體建設用地復墾整理面積和新增耕地面積，扣除農戶農村異地安置占地面積后的余額為標的憑據，核發農村建設用地指標憑證。

農民如何參與交易？

中國新聞周刊:農民個體是否有權“攜地”入市？

黃奇帆:可以。為了活躍指標交易市場、形成指標交易的有效競爭，我們對交易雙方的資格條件沒作特別的限制。農村集體經濟組織、具有完全民事權利能力和民事行為能力的自然人、法人和其他經濟組織，比如政府土地儲備機構、工商企業和房地產開發商等用地單位，都可以是交易主體。

具體說，農民可以委托當地代理機構向土地交易所提出出讓申請，土地交易所接到申請后對其宅基地的復墾進行審查驗收，審查通過的進入土地交易所指標信息庫，由購買者從土地交易所公布的交易指標里公開競購。交易成功后，雙方在土地交易所進行交易確認，并到相應土地行政主管部門登記備案即可。

中國新聞周刊：在具體交易過程中，如何保護農民的利益？

黃奇帆：農村土地交易所方案，在交易過程的幾個重要環節上，都對農民利益作了設計和規定。比如申請耕地復墾整理環節，我們規定：凡農村集體經濟組織申請耕地復墾整理，必須經三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意，防止農村集體經濟組織的利益受到損害。凡農戶申請宅基地復墾整理，必須有其他穩定居所、有穩定工作或生活來源，避免宅基地復墾整理交易后出現農民生活困難、游離失所的問題。

在申請出讓土地指標環節，我們規定:凡農村集體經濟組織申請出讓，必須出具經三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意交易的書面材料；凡農村家庭、鄉鎮企業申請出讓，必須提交農村集體經濟同意交易的書面材料。

在價格確定環節，我們實行價格保護措施：區縣政府根據區域經濟社會發展水平、城鄉規劃與建設、土地市場狀況等情況，制定并公布農村土地的基準地價，農村土地交易價格不得低于政府公布的基準地價。農村土地交易價格低于基準地價時，土地所有者有優先回購權。土地所有者放棄優先回購權時，政府土地儲備機構有優先購買權。

在土地交易收益公配環節，我們規定：對于不同形式的農村土地交易，交易收益按不同的比例在農民和農村集體經濟組織之間分配，農民獲益最高的比例可達到100%。農村集體經濟組織獲得的土地收益，主要用于農民社會保障和新農村建設等。

中國新聞周刊：你希望農村土地交易所給重慶市2300萬農民帶來什么好處？

黃奇帆：我們既不希望貧民窟出現，也不希望農民長期在城里生活，而老家又總在農村。一方面農村的宅基地一直閑著，而在城里又遲遲沒有房子，生不了根。理想狀態是，當農村宅基地、基本用地退出時，農民能得到一筆可觀的錢，這筆錢多一點的可以在城里買個中低檔房子，少一點的至少可以在城里租個廉租房。如果這個目標實現了，那么農村土地交易所就可稱得上突破式的改革。

年度交易總量控制在20%以內

中國新聞周刊：政府在宏觀調控方面有什么考慮？

黃奇帆：我們設計了兩條措施。第一，為了與現有國有土地管理制度銜接，我們對農村集體建設用地指標交易總量實行計劃調控，原則上每年度指標交易量不超過本年度國家下達的城市建設用地計劃的20%；第二，要促進土地指標的有效利用，防止土地指標的囤積和炒作。我們規定，土地指標經核發之日，一年內必須上市交易；首次上市交易之日起，一年內必須與具體用地項目結合使用。否則，由市土地行政主管部門按原土地所在地區當年土地指標基準價格予以收回。

中國新聞周刊：如果試點成功，交易所是否會取代現行的耕地流轉模式？下一步，是否也會參照這一模式進行？

黃奇帆：不會，我們堅持走雙軌制。媒體經常報道重慶的一些創新，我認為創新就是雙軌，一個是建設用地流轉，一個是農業用地流轉。建設用地我們希望是跟城里的建設用地發生流轉，而農業用地仍在農業范圍內，而且有三個不變，一、農業用地性質不變；二、集體所有制性質不變；三、農民家庭承包制不變。在三不變的前提下，農業用地的流轉實際上就是向龍頭企業、種田大戶的流轉。把這兩件事做好了，城鄉統籌的目標才有望實現。★