改革稅制比減稅更重要

秋　風

改革的方向是將稅制的國家本位轉變為人民本位，從行政主導轉變為人大主導

在經濟形勢比較嚴峻、尤其是企業經營比較困難、民眾收入可能減少的時候，減稅的呼聲再起。政府對此已經作出回應。財政部近日已擬定了涉及大約1500億減稅規模的新增值稅方案，并已上報國務院。如無意外，新方案將按計劃于2009年1月1日實施。中國證監會的有關負責人表示，該會正與國稅總局商議取消紅利稅。另有全國人大代表提出，個人所得稅免征額應當再一次提高。

很顯然，即便沒有經濟壓力，中國也應當減稅。因為，政府財政收入連續多年高速增長，且增速遠高于GDP增長速度與國民收入增長速度，當然是不正常的現象。今年上半年，在企業大量停業、倒閉的時候，全國稅收同比增長達30.5%，政府沒有不減稅的道理。

不過，減稅固然重要，更重要的是，學界、輿論、民眾應當反思造成稅收偏離社會經濟狀況而持續高速增長的制度原因，并尋機推動這方面的變革。

一個原因是稅制的國家本位、行政本位。其表現之一是，稅種、稅率不是由法律來規定的，而是由行政部門自己決定的。減稅政策也是如此，恰恰就是這種行政本位稅制的表現。

從長遠來看，這樣的稅制框架內在地具有推動稅收規模膨脹的趨勢。它可能采取隨意增加稅種、提高稅率的做法，但也會采取其他策略。比如，政府官員說，近年來政府稅收收入增長較快的一個重要原因是政府加強了征管。強化征管之所以具有如此神奇的效果，皆因為目前的稅制采用了“寬打窄用”的策略，也即以較低的實際征收率為前提，制定一個較高的稅率。然而，政府在強化了征管、使實際征收率大幅度提高之后，卻并沒有相應地調低名義稅率，由此當然出現稅收收入異乎尋常地增加的結果。

另一方面，按照目前的稅制，政府收入的大頭來自以流轉稅為主的間接稅，其中最重要的就是增值稅。僅這一項，就占稅收總量的34%。在法治較為成熟的國家的政府稅收收入中，所得稅比重均在40%以上，增值稅等流轉稅所占比重在40%左右。尤其是在美國，所得稅占到聯邦稅收的大頭。而在中國，流轉稅與所得稅——包括個人所得稅與公司所得稅——占稅收收入總量的比例分別為67%和33%，流轉稅比重異乎尋常地大，而個人所得稅只占7%。

這樣的稅制結構使得民眾對于自己的稅負很不敏感。所有人都關心個人所得稅的稅率調整問題，因為這與個人的利益直接相關。但是，除了企業家、學者之外，沒有幾個人關心增值稅改革，因為這與個人利益沒有直接關系。但其實，每個人每天都在為政府交納增值稅。人們每天從超市買東西、打電話、交電費，所支付的價格中都已經包含17%、甚至更高的增值稅。只是這些負擔沒有顯示出來，因而被人們忽視了。也因此，調整增值稅的改革雖然已經試點多年，卻依然沒有多少進展，因為缺乏推動的動力。

因而，站在民眾的立場上，當然應當歡迎政府的任何減稅方案；但是，為民眾的長遠利益及基本權利考慮，民眾、輿論、學界、乃至各級人大應當推動一場全面的稅制改革。改革的方向是將稅制的國家本位轉變為人民本位，從行政主導轉變為人大主導。也就是說，公共財政原則不僅應當是政府安排財政支出的基本原則，也應當是政府獲得收入的基本原則。這一改革的第一步是實現“稅收法定”原則，也即，所有稅收應當以法律的形式予以確定。這樣的變革應當從當下的減稅做起，人們應當關注減稅的程序，而不只是看減稅的結果。

但如何形成人民本位的稅制？這當然需要政府的明智，但更多地依賴民眾自己的努力。因而，對于政府出臺的各個與稅有關的措施，應當從如何激勵民眾積極地參與稅制決策這樣的角度去衡量其得失。比如，政府降低增值稅是值得歡迎的;但是，大幅度地提高個人所得稅的免征額，卻未必可取。為什么這樣說？很顯然，中國的稅制必然實現一次轉變，從以間接稅為主，轉向以直接稅為主，直接當然主要就是個人所得稅和公司所得稅。這樣的稅制更為合理、簡單，有利于財富的創造，也有利于政府對財富進行必要的再分配。

更為重要的是，以直接稅為主的稅制將把人民與國家之間的關系，以最簡單的方式清晰而準確地呈現出來，從而培育出真正的納稅人——公民，納稅人的權利意識乃是公民承擔自己公共責任的主要驅動力量。反過來，勇于承擔這種責任的公民，乃是形成和維護民眾本位的稅制的社會基礎。 ★