土地產(chǎn)權(quán)要靠民主權(quán)利來保障

張曉山

沒有政治上的民主權(quán)利作為保障，農(nóng)民即使已經(jīng)得到的經(jīng)濟利益、已經(jīng)落實或?qū)⒁鋵嵉膶ν恋氐呢敭a(chǎn)權(quán)利，也很容易被剝奪

實行“最嚴(yán)格的土地管理制度”的中國，暴力拆遷和非法征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象卻屢禁不止。中共中央十七屆三中全會所形成的有關(guān)決議，能否有效改變農(nóng)民的弱勢地位？解決問題的出路在哪里？

農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)沒有獲得公正待遇

雖然《農(nóng)村土地承包法》規(guī)范了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部土地發(fā)包方(村組干部)和承包方(普通農(nóng)戶)之間的經(jīng)濟關(guān)系，從法律上界定和保護了農(nóng)民在土地承包、內(nèi)部流轉(zhuǎn)等方面的土地權(quán)益。但是，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收環(huán)節(jié)，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)仍然沒有獲得公正的待遇和嚴(yán)格的法律保護。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民社區(qū)集體不擁有讓渡土地權(quán)屬的權(quán)利。在農(nóng)地改變用途時，要先按照國家建設(shè)征用土地的規(guī)定對土地實行征收，將其收歸國有，該社區(qū)的農(nóng)民除按政策規(guī)定獲得低的補償外，不能分享農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地所獲的增值收益。

但“公共利益”實際上很難界定，有些情況是以國家、社會、公共利益為名，實際上行的是部門或集團的既得利益之實。公共利益相對應(yīng)的是公共產(chǎn)品，于是稀缺的生產(chǎn)要素土地就變成了廉價的公共產(chǎn)品，對農(nóng)民的剝奪隨之合法化了。

由于我國農(nóng)地價格表現(xiàn)為具有政府強制性的征地費，征地費普遍較低，大約相當(dāng)于真正的農(nóng)地價格(即農(nóng)地收益資本化的價格)的50%，所以實際的城市生地價格與實際的農(nóng)地價格(征地費)的差價不僅包括“農(nóng)轉(zhuǎn)非”增值，而且還包含了部分農(nóng)地價值。這樣造成的實際后果是，低價征用農(nóng)地使農(nóng)村集體利益受損，協(xié)議出讓規(guī)劃建設(shè)用地使國家利益受損，農(nóng)村集體和國家損失的利益成了房地產(chǎn)開發(fā)公司的額外收益。

“干部經(jīng)濟”是農(nóng)地沖突的根源

我們現(xiàn)在講的更多的是保護農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，但與之相關(guān)的是集體的所有權(quán)怎么體現(xiàn)，誰來行使，誰來監(jiān)督？這是一個不可回避的問題。

農(nóng)村土地歸集體所有，從理論上說，集體是由該社區(qū)的農(nóng)民組成的，由民主選舉出的領(lǐng)導(dǎo)人代表該社區(qū)的農(nóng)民行使權(quán)利，集體與農(nóng)民是一體的。但誰代表集體行使權(quán)利，在集體用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地時，或集體土地用于農(nóng)業(yè)時，集體對土地的所有權(quán)怎么行使？怎么體現(xiàn)？在現(xiàn)實生活中，往往是村干部代表農(nóng)民集體行使權(quán)利，如果沒有民主監(jiān)督和有效的制衡機制，“集體”就會異化成為獨立于農(nóng)民之外的一個單獨的利益主體，由村干部掌控了農(nóng)村土地的處置權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，集體經(jīng)濟就蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟”，這就釀成了農(nóng)村土地沖突的根源。

正如有的學(xué)者指出的，為了真正保護好農(nóng)民的土地權(quán)益，如何加強現(xiàn)階段土地法律上的所有者(村、組集體)的民意基礎(chǔ)，使其成為真正代表農(nóng)民利益的權(quán)利主體則是更緊迫的任務(wù)。

在農(nóng)村基層，需要通過制度創(chuàng)新，在議政和行政之間建起一種民主制衡的機制，使各地村集體的治理結(jié)構(gòu)逐步合理化。這將大大提高農(nóng)民的集體談判能力，成為農(nóng)民抵制外來不合理剝奪的有力武器。沒有村民代表會議或者村民全體會議的表決通過，任何政府部門、集團和個人都不能剝奪農(nóng)民的土地。做到了這一點，使村干部由和企業(yè)、地方政府合謀，轉(zhuǎn)為受社區(qū)成員監(jiān)督，這樣才能保護農(nóng)民的合理權(quán)益，緩解目前大量存在的被激化了的矛盾，維護農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定。

慎防農(nóng)地集中變“圈地運動”

中央一直倡導(dǎo)有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，并提出要健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制。國家的法律亦有明確的規(guī)定。長期以來，關(guān)于適度規(guī)模經(jīng)營一直存在兩種思路和做法。

一種思路就是要在農(nóng)村中培養(yǎng)和發(fā)育農(nóng)業(yè)企業(yè)家，促使一部分有能力、懂技術(shù)、會經(jīng)營的農(nóng)民能在農(nóng)業(yè)中創(chuàng)業(yè)、致富和發(fā)展，尊重和保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，鼓勵土地向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，使他們成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體和主力軍。

另一種思路認(rèn)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體形式應(yīng)當(dāng)是企業(yè)，要形成一大批大規(guī)模從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)。在一些地方，大公司進入農(nóng)業(yè)，取得大片農(nóng)地的使用權(quán)，直接雇工從事規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

在開展適度規(guī)模經(jīng)營上，有一點應(yīng)該明確，在鼓勵土地向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的同時，必須防止一些工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名、圈占農(nóng)民的土地、損害和侵犯農(nóng)民經(jīng)濟利益的事件發(fā)生。

十七屆三中全會通過的《決定》審慎地提出，“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”，沒有涉及公司進入農(nóng)業(yè)承包農(nóng)民土地的問題。

一些學(xué)者早已指出問題的癥結(jié)，認(rèn)為對土地的管理就如同反腐敗一樣。腐敗的收益很高，成本卻很低。拿農(nóng)民的地搞開發(fā)，將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，收益高，成本卻很低。地方政府追求政績的沖動具體體現(xiàn)在投資沖動上。中國的經(jīng)濟仍是政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟。地方政府主導(dǎo)型投資是中國前一段時期投資過度擴張的主要拉動力量。

投資資本必然要與土地相結(jié)合，必然要占用農(nóng)田。這就出現(xiàn)了“上有政策，下有對策”。如上項目，能促進經(jīng)濟增長，創(chuàng)造就業(yè)，增加財稅收入；如搞房地產(chǎn)開發(fā)，政府可以分享土地的增值收益。地價偏低，一方面使開發(fā)商土地需求膨脹，導(dǎo)致土地在轉(zhuǎn)用和進行基礎(chǔ)開發(fā)后閑置以及商品房大量空置；另一方面使我國房地產(chǎn)開發(fā)利潤率偏高，這不僅刺激了開發(fā)商不顧市場行情盲目開發(fā)商品房，而且增加了開發(fā)商對商品房空置的承受能力。而對地方政府來說，在現(xiàn)有的政治體制和政績考核機制的背景下，他們最優(yōu)的選擇就是以地生財，經(jīng)營城市。

財產(chǎn)權(quán)利必須與民主權(quán)利相結(jié)合

農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)必須要與農(nóng)民民主權(quán)利的實現(xiàn)相結(jié)合。農(nóng)民的民主權(quán)利意味著群眾對公共事務(wù)享有知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，有較完善的法制，可操作的法律執(zhí)行程序，低廉的打官司成本等，它與農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)利是一個問題的兩個側(cè)面。人們的物質(zhì)利益要靠民主權(quán)利來保障。民主權(quán)利隨著人們物質(zhì)利益的實現(xiàn)而越來越受到農(nóng)民的重視。當(dāng)集體的財產(chǎn)(首先是土地)的處置方式，能與普通村民的利益直接掛鉤，村民就有動力去參政、議政，參與決策。因為他們清楚地知道，沒有政治上的民主權(quán)利作為保障，他們即使已經(jīng)得到的經(jīng)濟利益、已經(jīng)落實或?qū)⒁鋵嵉膶ν恋氐呢敭a(chǎn)權(quán)利也很容易被剝奪。這種物質(zhì)利益與民主權(quán)利的互動將是一個漫長的過程。

如果說，一個健全的并能保護民眾合法權(quán)益的法治秩序、一個發(fā)育良好的公民社會、一個權(quán)力有限的服務(wù)型的政府是構(gòu)筑好的市場經(jīng)濟的不可或缺的要素，那這些要素同樣也是農(nóng)村土地制度變遷能否取得成功的不可或缺的要素。在缺乏這些要素的壞的市場經(jīng)濟的條件下，無論是哪一種公平的起點(土地私有、國有永佃、土地集體所有，農(nóng)戶有承包經(jīng)營權(quán))所具有的農(nóng)戶的小規(guī)模均田制，通過較大和較激烈的農(nóng)村土地制度變遷，都會到達不公平的終點(不是市場競爭的結(jié)果)。交易越容易，這種進程就越快，也就意味著對相當(dāng)一部分農(nóng)民的剝奪越容易。

(作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長，本文系本刊記者周政華采訪整理)