災(zāi)難考問應(yīng)急機(jī)制

雪災(zāi)、地震、洪水給中國的防災(zāi)、救災(zāi)工作帶來了哪些啟示？各應(yīng)急管理部門的資源和職能如何“整合”？

7月6日，“中國災(zāi)備管理戰(zhàn)略國際研討會”在京召開。來自國內(nèi)外的災(zāi)備、應(yīng)急專家，就最近發(fā)生在中國的災(zāi)難性事件帶給災(zāi)難應(yīng)急和災(zāi)備預(yù)案的考驗，進(jìn)行了反思和深入探討，并試圖探索出一條中國防災(zāi)、救災(zāi)應(yīng)急與災(zāi)備的新思路。

事實上，最近一段時期，雪災(zāi)、地震、洪水等災(zāi)難頻頻發(fā)生，當(dāng)災(zāi)難發(fā)生時，我國的應(yīng)急和災(zāi)備系統(tǒng)發(fā)揮了怎樣的作用？這些突發(fā)的災(zāi)難事件給中國的防災(zāi)、救災(zāi)工作帶來了哪些啟示？

救災(zāi)喜憂參半

2008年，災(zāi)難性事件在中國不斷發(fā)生。1月，中國南方大部分地區(qū)發(fā)生低溫雨雪冰凍災(zāi)害；5月12日，中國四川省汶川縣發(fā)生8.0級特大地震；而就在汶川大地震的同時，中國南方又遭受了巨大的洪澇災(zāi)害。災(zāi)害帶來的損失與傷痛，已非“巨大”二字所能形容。

災(zāi)害發(fā)生后，中國政府迅速做出了反應(yīng)。無論是雪災(zāi)、地震，還是洪水，我們做到了：政府及時成立救災(zāi)應(yīng)急指揮部；中央和地方迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，并調(diào)集全國力量全力救災(zāi)；而且國家領(lǐng)導(dǎo)人還親赴救災(zāi)第一線。從最近發(fā)生的幾次災(zāi)害看，中國政府的應(yīng)急反應(yīng)工作是快速的、透明的，各級政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力正在穩(wěn)步提高。尤其是在汶川大地震中，中國的表現(xiàn)讓世界為之側(cè)目，連特地從美國趕來參加本次研討會的國際災(zāi)難恢復(fù)協(xié)會董事會主席兼首席執(zhí)行官John B. Copenhaver都贊譽(yù)道：“所有應(yīng)急的活動和管理都非常好。”

然而，這幾次災(zāi)難也暴露出了不少問題。

“各部門都有自己的系統(tǒng)、自己的預(yù)案，都各自為政。”一位參與過汶川一線救援工作的應(yīng)急工作人員在會上說，災(zāi)難發(fā)生后，他們迅速啟動了應(yīng)急預(yù)案，但是救災(zāi)需要地理、醫(yī)療、交通、電力等專業(yè)機(jī)構(gòu)支持，然而，各機(jī)構(gòu)間卻缺乏有效的溝通渠道和快速響應(yīng)機(jī)制。

“連相關(guān)部門的數(shù)據(jù)調(diào)動也很難。幾經(jīng)周折我們才聯(lián)系到地質(zhì)部門的應(yīng)急系統(tǒng)工作人員，但他們說要把我們的請求上報，他們沒有權(quán)限，所以暫時不能調(diào)用他們的數(shù)據(jù)。”直到上級政府部門應(yīng)急指揮中心的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)趕赴一線協(xié)調(diào)后，各部門的屏障才得以打開。“這耽誤了多少寶貴的救援時間啊!”這位工作人員痛心地感慨道。

有專家稱，部門間的應(yīng)急溝通，靠領(lǐng)導(dǎo)間打招呼，一項一項摳權(quán)限條款，在歷次突發(fā)事件的處理中都是最令人頭疼的問題，在這種應(yīng)急機(jī)制下，效率難免大打折扣。

“我們也想把數(shù)據(jù)拿出來共享，和其他部門合作開展工作，但是部門間條塊分割太嚴(yán)格，各種條款的限制又太多。”一位政府相關(guān)職能部門的工作人員在接受記者采訪時無奈地說，分災(zāi)種、按部門的防災(zāi)體制與應(yīng)急管理機(jī)制，讓職能部門只能是各干各的。

另一方面，盡管各地的社會機(jī)構(gòu)和政府部門有應(yīng)急預(yù)案，也做了災(zāi)備，但在受到自然災(zāi)害的物理打擊和斷路、斷電、斷纜的影響下，各受災(zāi)地區(qū)通訊幾乎大面積停滯，數(shù)據(jù)備份更是幾乎喪失殆盡，即使是要害部門的業(yè)務(wù)連續(xù)性也無法保障。“這說明，目前我國應(yīng)急預(yù)案和災(zāi)備的不足和脆弱。”有專家如是說。

應(yīng)急陷入誤區(qū)

近幾年，中國的應(yīng)急確實取得了長足的進(jìn)展。各地區(qū)、各部門都在建設(shè)應(yīng)急指揮部門和應(yīng)急通信系統(tǒng)、制定應(yīng)急預(yù)案、建立災(zāi)備中心。而實際上，我國的應(yīng)急機(jī)制卻走進(jìn)了誤區(qū)。

各級政府的職能部門幾乎“家家戶戶”都建起了應(yīng)急指揮平臺。據(jù)了解，僅在中央層面，與應(yīng)急救災(zāi)直接相關(guān)的就有9個部門:國務(wù)院應(yīng)急辦、中國氣象局、國家地震局、水利部、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、民政部和海洋局，這些部門在各地都有自成體系的應(yīng)急救災(zāi)系統(tǒng)。這本是好事，但可惜的是，這些系統(tǒng)都以部門職能為中心，缺少統(tǒng)一的應(yīng)急指揮組織管理系統(tǒng)，條塊分割使這些應(yīng)急指揮平臺成了新的“信息孤島”。

雖然幾年前就有專家提出，要打破條塊分割，建立實體性的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，而從中央到地方，每一級政府也都建起了自己的應(yīng)急指揮平臺和應(yīng)急辦公室，但這些“應(yīng)急辦”只是一種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，無法真正統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調(diào)各種突發(fā)事件的應(yīng)對工作。

事實上，從技術(shù)角度講，各應(yīng)急指揮平臺的融合并不是難事，幾年前中國各地“應(yīng)急聯(lián)動”就被炒得火熱。然而單純的技術(shù)路線讓應(yīng)急聯(lián)動遲遲難以發(fā)揮作用，成了一顆爛在樹上的“理想果”。

不僅如此，有專家指出幾次災(zāi)難還暴露出災(zāi)備、預(yù)案不完善的問題。

GDS萬國數(shù)據(jù)服務(wù)有限公司副總裁、首席災(zāi)備專家汪琪指出，“近年來，社會各界對災(zāi)備和預(yù)案有了一定的認(rèn)識，各重要部門也建立了災(zāi)備和預(yù)案體系。但人們對災(zāi)備和預(yù)案的認(rèn)識還很片面。”汪琪表示，目前很多部門把災(zāi)備和預(yù)案看做主要是IT系統(tǒng)的事，或是僅限于某一個部門的內(nèi)部的問題。

然而，災(zāi)難一次次告訴我們，片面制定災(zāi)備和預(yù)案是要付出代價的。雪災(zāi)中，其實系統(tǒng)都未受到重大損壞，但因冰凍而造成的斷電，卻使預(yù)案和災(zāi)備成了擺設(shè)。汶川地震更是讓國家有關(guān)部門發(fā)出了“應(yīng)急通信不能過于依賴單一商業(yè)網(wǎng)絡(luò)”的感慨。

建立國家應(yīng)急機(jī)制

“問題的關(guān)鍵在于我們的應(yīng)急機(jī)制過時了。”香港科技大學(xué)教授、社會學(xué)家丁學(xué)良說，汶川地震的救災(zāi)工作充分體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)動員體制的長處，但這一源自蘇聯(lián)的應(yīng)急機(jī)制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的形勢了，他呼吁應(yīng)建立完善的國家應(yīng)急新機(jī)制。

據(jù)國際災(zāi)難恢復(fù)協(xié)會董事會主席兼首席執(zhí)行官John B. Copenhaver介紹，美國已經(jīng)建立起一套完善的國家應(yīng)急反應(yīng)框架——2003年3月2日成立了國土安全部（DHS），將過去分散的聯(lián)邦應(yīng)急職能部門，包括美國應(yīng)急管理署、移民局、中情局等在內(nèi)的相關(guān)部門，統(tǒng)一于一個職能機(jī)構(gòu)中。

不僅美國，很多國家都建立了完善的國家應(yīng)急機(jī)制。在韓國，總理府防災(zāi)本部專門負(fù)責(zé)并代表總理府處理國家突發(fā)事件及災(zāi)害，并有相應(yīng)技術(shù)系統(tǒng)及管理人員；法國設(shè)有內(nèi)務(wù)部民事防務(wù)和公共安全局，有先進(jìn)的信息系統(tǒng)及應(yīng)對災(zāi)害和突發(fā)事件的裝備，每天24小時值班。而汶川地震后，日本也發(fā)生了地震，卻沒有造成巨大人員傷亡，就是完善和高效的國家應(yīng)急機(jī)制發(fā)揮了作用。

據(jù)環(huán)境科學(xué)專家稱，我國自然災(zāi)難呈現(xiàn)出旱、澇、震、臺風(fēng)等多災(zāi)并發(fā)、點多面廣、極端天氣事件多發(fā)的特點，已成為繼日本和美國之后，世界上第三個災(zāi)害損失最為嚴(yán)重的國家。不僅如此，近年來中國面臨的恐怖主義威脅也日益增多。“東突”、“藏獨”等不安定勢力不斷制造事端，利用我國公民要挾別國政府的事件也屢有發(fā)生。建立國家應(yīng)急機(jī)制，對于中國應(yīng)對突發(fā)事件來說已迫在眉睫。