試論非政府組織在公共危機管理中的地位和作用

[摘要]非政府組織(NGO)在處理社會公共危機事件中扮演著不可忽視的角色。但是我國民間組織在公共危機管理中的參與度相對于其它國家遠遠不足，其原因主要有：目前我國民間組織仍然以自上而下的官辦社團為主。民間組織的自主性不強；民間組織的登記管理制度，組織的社會保障制度等都很不完善；由于長期計劃經濟的影響一些政府部門仍然習慣于包攬社會事務缺乏動員社會資源的意識。本文將就此進一步論述如何有效發揮民間組織在公共危機管理中的作用。

[關鍵詞]民間組織；公共危機；公民社會；公共資源

[中圖分類號]D638 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-0039-03

近年來非政府組織(NGO)在處理社會危機事件中所扮演的角色開始受到學者和社會的關注。一些數據顯示民間組織在災后的救援工作中發揮著重要作用。民間組織在一些政府對災害顯得束手無策時，會動員民間力量代替政府的角色；在災后重建工作中，民間組織籌集資源可以減輕政府在公共財政支出上的壓力?？傊耖g組織在公共危機管理中是政府的有力助手和不可忽視的重要力量。

民間組織也稱為非政府組織。關于這一概念的界定，有不同的說法，按照世界銀行的定義：任何民間組織，只要它的目的是援貧濟困，維護窮人利益，保護環境，提供基本社會服務，或促進小區發展，都可稱之為非政府組織。本文所指的非政府組織應包括以下特點：組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性、非政治性等。

“公共危機”通常是指一種危及全體社會公眾生命財產和共同利益的緊急事態?！肮参C管理”也稱“突發事件應對機制”或“緊急狀態管理”，一般指公共危機的減緩、預警、化解和恢復等全過程的應對安排。進入2l世紀以來，頻繁的“天災人禍”撞擊著人們的神經，從“9·11”恐怖襲擊到俄羅斯人質事件，從非典、禽流感肆虐全球到印度洋海嘯席卷東南亞沿岸，從“蘇丹紅”食品危機、日本列車脫軌事故到美國“卡特里娜”颶風災害。各種突發事件嚴重威脅著人類安全和社會穩定。如何應對危機并實施有效的管理，已成為擺在世界各國政府面前亟待解決的重大課題。

在我國應對公共危機事件的過程中，政府首當其沖，在宏觀調控和資金資助以及協調組織方面發揮著不可替代的作用。然而，隨著我國小政府、大社會的發展格局以及政府職能重心下移的發展趨勢，單純依賴政府應對公共危機事件忽視其它社會組織的功能的發揮，已成為過去。根據國外的經驗，非政府組織在公共危機事件管理中顯示出了良好的社會效果，近幾年來的實踐也證明，我國的非政府組織正在這一管理活動中開始有所進展，并昭示著較好的發展趨勢。

一、公共危機的特點與非政府組織的適應性

公共危機具有不同的類型。一類，來自于自然災害。比如地震、滑坡、泥石流，這屬于自然風險的災難。這些事件在某種意義上講，它的特點就是我們人類對它的研究還沒有達到相應的程度，所以我們往往是規避它。比如在美國發生的颶風，或者是東南亞的臺風等等，都屬于這一類自然災害。另外一類就是事故災難。這種事故嚴格的講，有的是可以預防控制的。主要是在人為的生產過程中，由于技術風險造成的。如礦難、天然氣爆炸等。第三類就是社會性的。比如類似“9·11”恐怖事件的發生。這種問題的出現顯然都有它根源上的獨特性，為防范其對社會的破壞，要從公安的、立法的。以及社會的和諧等等方面來協調解決。第四類就是公共衛生事故。上述公共危機事件都具有較為明顯的共同特點：

1．偶發性。即突然發生，人們毫無察覺。

2．未知性。即未知因素，不可預測，它往往潛伏著，如安全隱患造成的火災。

3．不利性。即危機事件一旦發生，會使社會組織面臨十分困難的局面，對社會組織的生存和發展產生極為不利的影響。

4．嚴重性。即涉及面廣，影響巨大，危害嚴重，甚至使社會組織遭到滅頂之災。

5．關注性。即危機事件常常成為社會輿論關注的焦點和熱點。

6．危害性。即危機事件一旦發生，往往在危害社會組織的同時，還危害當事人及其親屬的心理和健康，給他們造成極大的傷害和痛苦。

7．普遍性。即大到一個國家，小到一個企業，都可能發生危機事件。

目前我國還沒有健全的社會救助機制，政府只能以行政命令的方式，通過各個單位、各個系統一層層地去組織和動員，時效性不夠，成本較高。因此政府出面構建中國的社會民間組織，組建社會義務工作者隊伍是政府危機預防管理的重要內容之一。據南京大學社會學有關學者的調查表明，當國家和社會遇到困難與危機時，有85.3％的民眾比較愿意或愿意站出來為社會分憂解難，做一些力所能及的事，只有6.4％的人不太愿意或不愿意。社會有危機，需要支持和救助環境，公民又有意愿樂意站出來共同救助，這正是公民社會所推崇的。由此，參與公共危機管理的民間組織就事在必建了。

理論上來說，市場失靈和政府失靈(Market Failhure，Gov-eminent Failure)已經說明非政府組織存在的合理性和必要性，而且國內外的許多公共危機事件中非政府組織的活躍狀態和作用發揮也有力地說明了這一觀點。1995年1月日本阪神大地震，由于制度規范、程序復雜的行政管理體制，經內閣會議通過的震災對策總部在地震后6小時才組織召開第一次會議，由首相掛帥的政府救災對策總部在地震后第三天才得以成立。而在政府的危機應對程序啟動之前，大批來自全國各地的非政府組織和志愿者已經到達現場、開始組織資源、運輸物資、展開救助了。這次危機使得一直沉默的NGO在日本得到認可，也促使政府反思和改進了自身的危機應對體系。2004年12月，印度尼西亞地震引發大海嘯，國際社會迅速展開一場世紀大救援，大量NGO迅速參與募捐救助工作。在日內瓦，國際紅十字會和紅新月會聯合會呼吁國際社會提供6百多萬美元的“即刻援助”，幫助有緊迫需要的大約50萬幸存者。國際“無國界醫生組織”用飛機向最接近震中的印度尼西亞蘇門達臘島運送去32噸的醫療和衛生物資。聯合國、非政府組織、捐助國政府和受災國政府等在救援工作中行動之協調一致，使得聯合國負責人道救援事務的副秘書長揚·埃格蘭不得不贊嘆，這是人類迄今對重大自然災害所作出的“最為有效的應急反應”。2005年7月7日，倫敦突遭連環爆炸襲擊，英國紅十字會立即在全市派出急救志愿者和救護車，并開設國際追蹤和信息服務，受過訓練的紅十字會志愿者和大量青年志愿者火速趕到各個地點，提供心理支持和其它救援。爆炸事件發生后，小區安全基金參與負責倫敦各小區安全，倫敦市市長和英國紅十字會聯手設立了倫敦爆炸救濟慈善基金，為受害者及其家庭募捐，家庭援助中心在市中心開始全天候運行，社會工作者、救世軍、皇家志愿服務等諸多非政府機構也紛紛向受害者的親人和朋友提供情感支持和其它支持。盡管事件嚴重，英國整體反應的冷靜和及時也是令人驚嘆的。這與英國發達的50萬志愿組織也不無關聯。1999年土耳其瑪爾瑪拉地區發生7.4級大地震，1.7萬人喪生。土耳其政府在災難發生后陷于癱瘓，官員亦未能作出反應，受到社會責難。40個非政府組織組成“公民社會地震協調委員會”，統籌援助工作，為已超過25萬名的災民提供物資和搭建大量帳篷供災民棲身。

中國的非政府組織在近十年也得到較大發展。1998年抗洪，還基本上靠政府發動或者少數官辦組織進行救援，洪災過后，一度動員起的志愿者資源也隨之停息了。2003年SARS席卷中國，除了中國紅十字會總會、中華慈善總會經國務院批準統一接受、發放非典捐贈物資以外，各種草根非政府組織開始顯出身影，例如“協作者”面對300萬外來農民工緊急啟動的“北京外來工預防非典型肺炎暨減災能力建設”，“北京惠澤人咨詢服務中心”緊急策劃推出的分別針對醫護人員和患者方面的“黃絲帶行動”與“天使家園熱線”北京紅楓婦女熱線、進城務工熱線和殘疾人熱線、青春熱線等社會公益熱線與北大、清華、北理工、北林大等9家機構聯合開通的“非典心理援助熱線”。其中許多NGO都是在非典期間才成立不久的。與1998年抗洪臨時動員起來的資源不同，這些非政府組織在非典過后，使得對于這些群體的關懷依然延續了下來，從中也看出非政府組織的作用。

由此可見，非政府組織以它獨特的優勢應對著社會公共危機。具體表現在：其運作機制的靈活性和自治性使其比政府組織更具有滲透性和主動性；其公益服務的特點，使其在救助群眾的情緒和心理輔導方面更具優勢；非政府組織的專業化特點不同，使其在救助過程中針對性更強，減少了不必要的動員和組織成本；非政府組織成員多是志愿者，更貼近百姓，有利于災后重建和心理安慰效果；突如其來的災難，如果單靠政府，將對公共財政構成相當大的壓力，由于非政府組織多年來的社會信譽，他們在公共危機事件發生后，往往可以爭取到其它社會資源以幫助災區民眾。美國社會于“9·11事件”后短短三個月內，籌得共一億五千萬美元捐款，其中57％的捐款是由不同基金組織籌集，這些捐款再分發到各慈善機構，協助紐約市重建和幫助死難者家屬。

二、非政府組織在公共危機管理中的作用及表現

第一，危機應對和服務的直接提供者。向社會服務是非政府組織的重要功能，也是諸多非政府組織活躍的領域。從國際經驗看，非政府組織在危機應對中發揮著大量的救助服務功能，它們不僅在危機的第一線進入危機處理的方方面面，募集資金、運輸物資、救助災情、維護秩序、提供關懷，而且在危機后重建和秩序恢復的過程中，提供著物資、人員、信息、技術等各方面的重要服務。

第二，公共資源使用和公共服務績效的督促和監督者。每一次的公共危機都關聯著大量公共資源和志愿資源的調配與使用，這些調配更多是非常規的、緊急程序的、及時的。公共資源的合法與有效使用不僅關系重大，而且更容易出現問題。非政府組織的豐富經驗和監督角色可以使得公共資源發揮更好的作用。如在印度洋海嘯事件中，“透明國際”就在監督援助資金使用情況時發現了問題，英國樂施會也在海嘯后對國際援助到位情況做出評估，對救援機構提出了建議，有利于它們進一步改進服務。

第三，及時發現危機隱患和提供專業建議的危機預防隊伍。很多非政府組織具有較強的專業知識、實踐經驗，并擁有一大批資歷豐富的專家隊伍。這支專業隊伍與正式組織結構中的專家資源不同，他們基于興趣和責任，在組織結構、運作領域上縱橫交錯，聯結成一種社會資本，細致地體察著社會的不同角度。它們所提供的信息和專業知識，以及它們基于宗旨的社會行動，對于及時發現社會隱患做出秩序內的調適，增加應對自然危機的能力，均具有重要意義。

第四，災后重建工作中，民間小區組織發揮著實務性功能。許多研究已經指出，政府主導的災后重建工作有時缺乏效率，由小區組織帶動的反而更有效和成功。因為這些組織能運用當地的智能和魄力，遠比程序化和技術化的政府災難計劃更具彈性，對當地的情況亦更敏感。此外。由于小區組織“深深根植于社會和小區的文化之內，讓人們能夠表達自己的真正需求，并設計出解決問題的方法，提出針對他們真正需要的恢復和重建策略”。

第五，民間組織很多時候在災難中還發揮著反映民意和監督政府的政治功能。公民自發組織的網絡有助形成討論社會問題的“公共空間”，就潛在的社會同題作出探討，就如社會的警報系統一般，并影響政府制定政策的過程。

葉國文在《危機管理：西方的經驗和中國的任務》中指出，解決城市危機并不單純是政府的責任，每一個市民、非政府組織都應該主動參與危機管理，與城市政府共擔責任。政府應該承擔提供秩序和法律的責任，市民應該成為一個合格、守法的公民，在參與社會組織中，培養市民的公民意識，提升城市的人文精神。把解決城市危機當作城市社會各界走向團結、信任、合作、支持的契機，培育新的城市精神。西方現代城市精神形成于文藝復興，殊不知文藝復興中鑄就的城市精神就是在與“黑死病”的抗爭中形成的。所以，培養責任共擔意識，首先，政府要通過危機制定和完善危機管理法律體系，這種體系應該是有層次的，為多渠道共同參與和承擔各自責任提供規范。其次，培養和加強市民的危機意識，在不斷的訓練中培養危機和自救責任。其三，培育NGO等社會組織，為市民參與城市危機管理提供途徑，并開展自救和建立城市社會危機基金等提供平臺，從而形成市民有序自救、通過NGO等社會組織與城市政府一起開展危機管理的新模式，降低危機對城市社會的影響和管理成本，提高管理能力。

三、非政府組織在公共危機管理中的困難與解決方法探討

在國外，緊急危機時刻，民間組織非常活躍，并表現出及時、高效、靈活、創新的優勢。然而，在國內，通過“非典”事件，我們發現中國的非政府組織的參與并不盡如人意。從總體水平上來看，民間組織的積極性還沒有充分調動起來，民間組織的參與還極為有限。同時由于缺乏體制之外的組織化管道。企業、個人的捐贈和志愿者參與也并不理想。

為什么民間組織參與不足呢?鄧國勝在《“非典”危機與民間資源的動員》一文中指出：首先，我國的民間組織仍然以自上而下的官辦社團為主。民間組織的自主性不強。雖然政府早在上世紀80年代末就提出了“政社分開”和民間組織的“三自方針”，但是由于政府職能轉變遲遲不到位，民間組織的“準政府”色彩依然較濃，大多數民間組織的人事任免權仍然牢牢掌控在業務主管單位手中，經費也仍然依賴于政府撥款，而組織的活動也僅僅只是政府職能的延伸。因此，在面對危機時，并沒有表現出民間組織應有的活力和靈活性。其次，我國無論是民間組織的登記管理制度，還是民間組織的社會保障制度、減免稅制度、人事制度、財務制度都很不完善。在這樣一種環境下，民間組織的發育很不成熟，組織能力還非常弱小。由于缺乏針對民間組織的社會保障制度，民間組織又很難以吸引更多的優秀人才。在這種情況下，中國的民間組織普遍既缺資金，也缺人才，其組織能力和社會影響力可想而知。最后，由于長期計劃經濟的影響，一些政府部門或者因為對民問組織缺乏認知?；蛘叱鲇诓块T權力與利益，在市場經濟過程中，仍然習慣于包攬社會事務，而沒有有效動員社會資源。在這種情況下，民間組織的生存空間非常有限。而政府包攬社會事務的另一個負面影響則是，民眾自我管理、自我服務的意識難以形成，群眾的社會責任和志愿參與不足。

陜西婦女理論婚姻家庭研究會的高小賢認為：面對公共危機，民間組織出現“無所為”的原因主要是因為，中國民間組織的成因非常復雜，很多組織缺乏策略性目標和使命的定位，因而很難在緊急狀態下作出積極響應。此外還有兩個原因：一是資金籌措與積累；二是人力資源的調動與儲備。目前國內民間機構的項目資金大多依賴海外基金會的支持，很少有從國內直接籌款的。依托外援的項目資金開展服務及活動有兩個潛在的危險：一是資金支持停止以后項目如何持續?二是資助方在向民間組織提供支持的時候往往不愿意支持機構的運作經費，因而經常存在一個畸形的現象——一個組織項目可以做得很大，可組織，機構卻經常為行政運作費發愁。這種狀況在一定程度上限制了非政府組織的發展和自主性。

我們認為上述種種原因都有可能導致民間組織在公共危機管理中有效作用的發揮。由此提出以下建議：

1．如果社會上要存在一個比較發達的非政府公共部門。才能在危機時刻顯現出其效力。同時，這些非政府組織真正是按照社會自主機制運作、具有獨立決策權、基于社會基礎、廣泛公民參與的，只有這樣，它們才可能具有非政府組織所應有的獨特優勢，也才能在危機管理中發揮其獨特的作用。因此，政府與非政府組織的良性合作，才是新型公共治理模式有效實現的途徑。

2．建立非政府組織及其市民參與的危機管理社會網絡。如以市民和所在小區為單位組織民間自主救援團體，建立民間小區災難聯防體系，并動員民間慈善團體和民間宗教系統一起建立危機管理非政府組織網絡。開展危機自救。包括建立訓練裝備較佳的緊急自救隊伍，并對他們每年進行長達數天、數周的全面動員實兵演練，使人們熟悉各種危機狀況。同時，動員全民參與危機管理。美國危機管理是由FEMA、聯邦部會、州政府、地方郡市、志愿義務組織、民間團體、私人企業等所組成，但FEMA強調全民的參與。在個人層面，FEMA特別加強個人對災難的認識。提供基本應變常識、協助設計家庭應變計劃、購買合適的災難保險(洪水、地震等)，并呼吁災變時對老弱病弱的協助等。在社會層面，建立完善的捐募系統，讓有心投入救災賑災的社會各階層人士可以方便地找到捐贈途徑，以有效匯集救災資源，并將賑災物資及時送達災民手中，同時對救災資源做最有效的統籌分配。

3．非政府組織還必須有基本資源的積累或具有在緊急狀況下籌集基金的管道。在各自明確自己組織的目標和使命的前提下，以不同角色和角度參與到公共危機的管理活動中。

4．政府應盡快出臺相關危機事件處理辦法的條例或法規，同時應該關注并擴大非政府組織的發展空間并給予其合理的社會保障制度。

[責任編輯：陳合營]