基于公共財政視角的支農政策研究

關鍵詞：公共財政 市場失靈 公共產品 外部效應

農村公共產品是用于滿足農村的公共需要、具有消費的非競爭性和非排他性的社會產品，它是農業生產和農村社會發展的前提條件，是農業生產和農村社會發展的基礎。對于農村純公共品和外部極強的準公共品應由政府提供，如公共水利設施、義務教育和科技服務農業屬于純公共產品；準公共產品，是指介于純公共產品和私人產品之間、在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產品，如電力設施、社會保障、以及農村成人教育中為兼職或勞動力轉移而學習技術、專長的培訓應屬于準公共產品。對于一般性的農村準公共品應由政府和私人混合提供。

農業生產本身具有較強的外部性

首先是農業收益的流失。農業發展在整個國民經濟發展中起著基礎和決定性的作用，但這種好處卻難以計量，所以無法進行相應的經濟報酬和補償，于是，農業收益就發生了“外溢”。在我國，這種收益“外溢”現象突出表現在工農產品價格“剪刀差”上。

其次是生態環境及景觀功能的無償提供。生態環境及景觀功能也是一種公共物品，農業則在對這類公共物品提供的過程中扮演重要的角色。草原、林地、森林、綠洲、湖泊、耕地等景觀的無償提供就是農業外部經濟的典型例子。

再次是其他行業成本外部化的被迫承擔。例如，工業、交通、能源、通訊、商業中的尾氣污染、噪聲污染、“白色污染”、電磁污染等，都會影響農業生態環境。農業的發展環境由于接受了工業等非農產業轉嫁的成本而趨于惡劣，為了克服這些不良影響，農業生產經營者不得不付出額外的成本。污染者應征收皮古稅，而此稅可以為環保籌集資本，并作為對受損者進行補償的資金來源。所以，農業應得到包含這種稅收收入形成的國家財政的補貼。

由于信息的不對稱使得農產品供求波動很大，導致農業生產者一般很難獲得當期決策所需要的信息。農業生產者所獲得的價格信息通常是滯后的，即生產者在進行當期生產決策時，并不知道當年的生產價格，只能根據上一年的價格來決定。由于農產品的生產周期比較長，自然風險又比較大，等到當年農產品進入市場時，市場價格可能會發生很大的變化，這將進一步影響下一年的生產決策和農產品供給量。

在市場經濟條件下，農業生產的不穩定，不光會損害農業生產者的利益，也會影響非農產業的發展，不利于國民經濟的穩定。因此，政府有必要通過公共投入來完善市場體系，建立市場信息系統，提高政府無償提供公共信息的服務水平，以及對農產品的價格波動進行必要的干預等。

目前公共財政支農的現狀

中國的特殊國情決定了農業更需要國家財政的支持與保護，近幾年來財政支農措施全面，成效顯著。

在提高農民收入方面，財政主要采取了以下措施：一是深化農村稅費改革和全面取消農業稅。二是實行“四項補貼”政策，就是針對種糧農民實施的直接補貼、針對糧食生產省安排的良種補貼和農機具購置補貼以及綜合補貼。三是圍繞改善農民生產生活條件制定實施的各項支農惠農政策。

在加快農村社會事業發展方面，首先在教育上實行了兩免一補的政策，采取了促進城鄉義務教育均衡發展政策。其次是探索了在農村建立社會保障制度。目前，全國已有18個省（直轄市、自治區）和其他省份的部分地區共2000多個縣建立了農村最低生活保障制度，保障對象985萬人。另外還實行了新型的農村合作醫療制度，這種制度突破了傳統農村合作醫療制度僅靠農民個人出資的模式，加大了財政對農村合作醫療制度的扶持力度。

另外，政府還加大了對農村勞動力轉移就業培訓的支持力度，提高了農民在非農產業就業的技能，拓展了農民就業和增收的渠道。財政支持實施了農村勞動力轉移培訓陽光工程。通過培訓，加快了農村富余勞動力的轉移，有效地調動了農民發展生產的積極性，促進了農業生產效益的穩步提高和農民收入的持續增長。

應進一步加大財政支農

財政支農仍有很大不足，突出表現在農村文化設施建設滯后。農村文化供給數量少，質量差，鄉無文化站，村無文化室，相當一部分農村沒有集中、集會場所，“看書難、看戲難、看電影難”的現象普遍存在。

財政用于科技的支出不能滿足現代農業建設的需要。據測算，我國目前農業生產的科技貢獻率只有48％，而發達國家在70％左右。這要求我們進一部加大財政用于農業科技開發與推廣的支出。

農業基礎設施薄弱，嚴重影響了農業綜合生產能力的進一步提高。我國現有的水利設施大部分是上個世紀80年代以前修建的，經過幾十年的運轉已嚴重老化失修，抗御自然災害的能力明顯減弱。而且不少地方農業生態環境惡化，水土流失面積擴大，致使糧食單位面積產量下降。而水利設施顯然不能依靠市場來提供，它屬于公共產品，應有政府財政來提供。

農村義務教育基礎薄弱。總體上看，農村中小學辦學條件仍然相當差，城鄉教育差距日趨拉大，農村中、小學輟學問題還相當嚴重，師資力量相對貧乏，農村教師在生活福利待遇方面也相對較低。

農村醫療衛生條件還較差。我國的衛生資源80%集中在城市，其中2/3集中在大醫院，公共衛生離農民越來越遠，有限的衛生資源還在向大城市、大醫院集中。而農村鄉鎮衛生院大多設施簡陋，醫療水平低，醫護人員學歷低、職稱低，缺乏進修機會。農民缺乏基本醫療保障，基本上處于自費醫療的狀態。

農村社會保障層次低、范圍小、覆蓋面窄。失地農民、農民工等特殊群體的社會保障問題還未包含在內，農村社會保障還非常低。

農村環境污染問題日趨嚴重。隨著農村人口的增長，鄉鎮企業的發展以及大量化學農藥的使用等原因，中國農村的生態環境迅速惡化，需政府制定對環境保護的具體措施和資金投入的保障。

公共財政視角的支農政策選擇

對農業生產重點支持的項目應該有：完善農村基礎設施，提高糧食的綜合生產能力；加大農業科研投入，提高農業生產的科技貢獻率；完善農村的社會化服務體系，提高農民的組織化程度；加大公共財政對農村教育的投資，改善農民觀念、提高農民素質、培育新型農民；加大對農產品加工企業的扶持力度，提高農業的附加值和綜合效益；加大農業生產結構的調整力度，發揮比較優勢的同時滿足消費者多樣化的需求；發展生態農業，轉變農業增長方式，實現農業的可持續發展等。

加大對農村社會保障的投資力度。實施最低生活保障制度、完善養老保險制度和醫療保險制度。加大對小城鎮基礎設施建設的財政投入力度，加快小城鎮建設的步伐，吸納農村剩余勞動力，增加農民收入，縮小城鄉之間的差別與差距。

要建立財政支農資金的風險評估制度，提高農村公共領域的投資績效。由于農業生產周期的時間比較長，風險評估程序缺位，對農業投資的績效帶來不利影響。所以，要建立財政支農資金的風險評估制度。首先，在農業綜合開發中，要多結合本地的氣候特點，增加抗旱蓄水功能或者防澇功能的建設；在開展農業結構調整的時候，要充分考慮天氣稟賦狀況，就會提高財政支農的效益，不會造成高的損失。

還要對財政支農資金的使用引入事后評估程序，制約評估專家們的責任心和減少權利尋租。還要運用科學的財政農業支持效率的評估方法，基本的方法是成本-收益分析方法。評估時還要堅持定量分析方法與定性分析方法相結合，事前效率評估與事后評估相結合。

（作者單位： 濮陽職業技術學院）