英國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革及啟示

政府與各部門(mén)的戰(zhàn)略目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)和具體的績(jī)效指標(biāo)在政府與部門(mén)的公共服務(wù)協(xié)議中需要明確規(guī)定，形成完善科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)給我們提供了借鑒。

英國(guó)績(jī)效預(yù)算改革始于1998年，當(dāng)年英國(guó)政府對(duì)中央各部門(mén)的財(cái)政開(kāi)支進(jìn)行了一次全面評(píng)估報(bào)告，提出績(jī)效評(píng)估的要求。此后績(jī)效預(yù)算在英國(guó)不斷發(fā)展完善。

形成完善的績(jī)效體系

英國(guó)的績(jī)效預(yù)算過(guò)程主要有以下幾個(gè)環(huán)節(jié)組成。

·設(shè)立績(jī)效目標(biāo)。實(shí)行績(jī)效預(yù)算首先要明確部門(mén)的戰(zhàn)略目標(biāo)，然后根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)確定績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)。在英國(guó)，戰(zhàn)略目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)和具體的績(jī)效指標(biāo)在政府與各部門(mén)簽訂的公共服務(wù)協(xié)議（public service agreement: PSAs）中明確規(guī)定。各部門(mén)的戰(zhàn)略目標(biāo)由財(cái)政部與各部門(mén)協(xié)商決定，其他內(nèi)容主要由各部門(mén)負(fù)責(zé)制定，財(cái)政部審查并提出改進(jìn)建議。一般情況下，各部門(mén)具體的績(jī)效任務(wù)，衡量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部門(mén)與該部門(mén)進(jìn)行討論協(xié)商制訂，確保績(jī)效目標(biāo)最終轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的可操作任務(wù)并取得預(yù)期效果。

·分配資源（預(yù)算資金）。各政府部門(mén)在獲得預(yù)算資金的同時(shí)也簽訂各自的PSA，明確規(guī)定部門(mén)用這些資源要實(shí)現(xiàn)協(xié)議中規(guī)定的績(jī)效結(jié)果。資源分配與績(jī)效任務(wù)最終由內(nèi)閣委員會(huì)決定，其要求各部門(mén)提供有關(guān)資金需要與其產(chǎn)出或績(jī)效改進(jìn)情況的信息。在此基礎(chǔ)上財(cái)政部編制政府總開(kāi)支計(jì)劃，并隨附各個(gè)部門(mén)的支出限額以及績(jī)效合同，以白皮書(shū)的形式發(fā)布并提交議會(huì)。議會(huì)選擇委員在PSAs基礎(chǔ)上召集某個(gè)部門(mén)部長(zhǎng)和公務(wù)員就某些問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)詢(xún)，以加強(qiáng)監(jiān)控。

·對(duì)預(yù)算績(jī)效完成情況進(jìn)行監(jiān)督。財(cái)政部、內(nèi)閣委員定期對(duì)各部門(mén)和機(jī)構(gòu)在完成績(jī)效任務(wù)過(guò)程中存在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定期檢查和監(jiān)控。負(fù)責(zé)公共支出的內(nèi)閣委員會(huì)，每年兩次召集各部門(mén)負(fù)責(zé)人匯報(bào)該部門(mén)當(dāng)前績(jī)效目標(biāo)的完成情況、存在的風(fēng)險(xiǎn)，以及控制風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)劃。如果某個(gè)部門(mén)的績(jī)效下降，內(nèi)閣部長(zhǎng)會(huì)與該部門(mén)找出解決辦法，確保績(jī)效回到正常軌道上來(lái)。財(cái)政部每季度收集一次各部門(mén)績(jī)效任務(wù)的進(jìn)程信息，定期發(fā)布，并向內(nèi)閣委員會(huì)報(bào)告。

·提交績(jī)效報(bào)告。為了便于權(quán)力機(jī)構(gòu)和政府領(lǐng)導(dǎo)階層和公眾及時(shí)了解各部門(mén)完成績(jī)效任務(wù)的進(jìn)展情況，政府部門(mén)每年兩次向議會(huì)提交績(jī)效報(bào)告，一是春季提交的部門(mén)年度報(bào)告（Annual Departmental Report：ADP），年度報(bào)告是一個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后提交的報(bào)告，要求說(shuō)明部門(mén)績(jī)效任務(wù)的最終完成情況；二是秋季提交的秋季績(jī)效報(bào)告（Autumn Performance Report：APR），一般在每年的12月份提交，屬于預(yù)算進(jìn)程報(bào)告。對(duì)外公布各部門(mén)執(zhí)行PSA各項(xiàng)任務(wù)的進(jìn)展情況和已經(jīng)取得的業(yè)績(jī)。公眾和其他組織可從財(cái)政部或各政府部門(mén)的網(wǎng)站上獲取相關(guān)績(jī)效信息。

·進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。績(jī)效審計(jì)是績(jī)效預(yù)算的重要內(nèi)容，通過(guò)績(jī)效審計(jì)可以準(zhǔn)確了解各個(gè)部門(mén)預(yù)算支出所取得的實(shí)際效果，通過(guò)與預(yù)期績(jī)效目標(biāo)對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)部門(mén)是否完成預(yù)期任務(wù)。權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)審計(jì)機(jī)構(gòu)提交的績(jī)效報(bào)告加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)控，同時(shí)績(jī)效報(bào)告也為未來(lái)政府部門(mén)預(yù)算決策，提供了參考依據(jù)。在英國(guó)，每預(yù)算年度結(jié)束后，各部門(mén)根據(jù)各自預(yù)算執(zhí)行情況，提交部門(mén)績(jī)效報(bào)告，并由隸屬于議會(huì)的國(guó)家審計(jì)署進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。審計(jì)結(jié)果向議會(huì)公共賬目委員會(huì)報(bào)告，并反饋給政府部門(mén)，同時(shí)也對(duì)外公布。

·使用績(jī)效信息。各部門(mén)的績(jī)效信息為下一輪預(yù)算中，資金分配決策提供了科學(xué)依據(jù)。英國(guó)在績(jī)效結(jié)果與預(yù)算之間建立了直接聯(lián)系，對(duì)于績(jī)效好的部門(mén)或地方政府，實(shí)行適當(dāng)?shù)摹蔼?jiǎng)勵(lì)”。如果地方政府在未來(lái)3年里績(jī)效良好，將得到獎(jiǎng)勵(lì)，一部分是財(cái)政利益獎(jiǎng)勵(lì)，另一部分是擴(kuò)大地方自治權(quán)。這樣給各部門(mén)和地方政府提供了更大的激勵(lì)，促使它們關(guān)注支出結(jié)果，不斷提高支出績(jī)效。而對(duì)于績(jī)效不好或未完成規(guī)定的績(jī)效任務(wù)的部門(mén)，內(nèi)閣委員會(huì)會(huì)給該部門(mén)提供支持和建議，幫助其分析原因、找出改進(jìn)方法和措施，以保證按規(guī)定完成績(jī)效任務(wù)。

英國(guó)績(jī)效預(yù)算的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)

縱觀英國(guó)績(jī)效預(yù)算改革有其不同于其他國(guó)家的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，這些特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)加強(qiáng)預(yù)算管理績(jī)效提供有益的借鑒。

英國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革有別于其他國(guó)家，如美國(guó)，這些國(guó)家的績(jī)效預(yù)算改革是在法律框架下逐步推進(jìn)的，而英國(guó)績(jī)效預(yù)算一直是由政府主導(dǎo)下循序漸進(jìn)，并無(wú)立法要求。

制定科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是實(shí)施績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵，也是績(jī)效預(yù)算改革的難點(diǎn)之一。各部門(mén)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)必須得到各個(gè)部門(mén)的認(rèn)可，這樣可降低預(yù)算改革的執(zhí)行成本。英國(guó)的做法是，在績(jī)效預(yù)算過(guò)程中，績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制訂是以部門(mén)為主，財(cái)政部等預(yù)算管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)，并征求其他績(jī)效管理者、技術(shù)專(zhuān)家和民眾的參與。這樣做的原因是：各部門(mén)對(duì)本部門(mén)的情況最了解，在制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)等方面擁有信息優(yōu)勢(shì)；其他績(jī)效管理者、技術(shù)專(zhuān)家的參與，使制定出來(lái)的績(jī)效指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)更為科學(xué)和全面；以部門(mén)為主制定的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)得到了部門(mén)的認(rèn)可，在事前化解了有關(guān)分歧，有助于提高部門(mén)主管及員工改革的積極性和遵從性；預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的參與可以對(duì)各部門(mén)如何制定績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)進(jìn)行理論指導(dǎo)和把關(guān)。

在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，英國(guó)賦予部門(mén)和機(jī)構(gòu)較大的靈活性和自主權(quán)。對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理，首先是保證一年支出計(jì)劃不得突破總額限制。其次是財(cái)政年度內(nèi)允許財(cái)政資金撥轉(zhuǎn)，一個(gè)部門(mén)可以在一個(gè)決議撥款中的兩個(gè)款項(xiàng)之間進(jìn)行撥轉(zhuǎn)。第三，給予一線(xiàn)雇員更大的資源配置權(quán)利；給予地方政府在資金使用、監(jiān)控方面更多的自主權(quán)。一定程度的靈活性和自主權(quán)，可以使執(zhí)行部門(mén)根據(jù)情況的變化及時(shí)將資源配置到最具戰(zhàn)略?xún)?yōu)先需要的項(xiàng)目上去，有利于提高政府公共資源的分配效率。

績(jī)效預(yù)算是一項(xiàng)極為復(fù)雜的工作，僅績(jī)效計(jì)劃的制訂、指標(biāo)的量化、績(jī)效數(shù)據(jù)的收集，就是一項(xiàng)繁重和龐雜的任務(wù)。它要求相關(guān)的管理者充分理解績(jī)效預(yù)算的運(yùn)作理念和運(yùn)作方式，掌握有關(guān)績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)如何設(shè)定等相關(guān)知識(shí)。因此，實(shí)施績(jī)效預(yù)算要求培養(yǎng)一批懂專(zhuān)業(yè)、懂管理的人員隊(duì)伍。英國(guó)高度重視對(duì)有關(guān)人員的培訓(xùn)及對(duì)各部門(mén)在績(jī)效評(píng)估技術(shù)上的支持，而且對(duì)先進(jìn)部門(mén)和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)及時(shí)加以總結(jié)推廣。

對(duì)我國(guó)預(yù)算管理改革的啟示

近年來(lái)，我國(guó)相繼進(jìn)行了部門(mén)預(yù)算、采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中支付等一系列公共支出管理改革，在不同程度上起到了推動(dòng)政府提高財(cái)政資金使用效率、關(guān)注資金使用效果的作用，但財(cái)政支出效率不高，支出效果不佳等問(wèn)題遠(yuǎn)未得到有效解決。實(shí)施績(jī)效預(yù)算首先有助于抑制傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下經(jīng)常發(fā)生的“支出沖動(dòng)”，這是績(jī)效預(yù)算的“節(jié)流效應(yīng)”。同時(shí)有助于刺激預(yù)算管理者主動(dòng)進(jìn)行減少財(cái)政資源浪費(fèi)或低效率使用的制度、技術(shù)創(chuàng)新，這是績(jī)效預(yù)算的“開(kāi)源效應(yīng)”。

盡管績(jī)效預(yù)算在提高財(cái)政支出績(jī)效方面具有很大的優(yōu)勢(shì)，但由于我國(guó)預(yù)算管理還處于初級(jí)階段，各項(xiàng)法律法規(guī)還不健全，各級(jí)政府的法律遵從度也低，權(quán)力機(jī)構(gòu)和民眾還不能對(duì)政府的預(yù)算活動(dòng)施以有效監(jiān)控。雖然，我國(guó)目前尚不具備全面推行績(jī)效預(yù)算的條件，但加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算績(jī)效，是我國(guó)政府預(yù)算管理改革的目標(biāo)和任務(wù)。我國(guó)可在預(yù)算管理引入英國(guó)等成熟的績(jī)效管理理念和某些做法。

·不斷推動(dòng)績(jī)效預(yù)算改革。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，績(jī)效預(yù)算改革工作可由財(cái)政部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由中央政府各部門(mén)具體組織實(shí)施績(jī)效評(píng)估工作。財(cái)政部主要負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)估規(guī)章制度，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查中央政府各部門(mén)的績(jī)效評(píng)估工作，并視情況對(duì)這些政府部門(mén)的績(jī)效評(píng)估結(jié)果進(jìn)行檢查；中央政府各部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施本部門(mén)、本系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估工作，這一績(jī)效評(píng)估模式是暫時(shí)的，待大部分條件成熟后，再將績(jī)效預(yù)算的要求上升到法律層面。

·著手開(kāi)發(fā)績(jī)效評(píng)估技術(shù)。加快績(jī)效評(píng)估體系建設(shè)，明確績(jī)效評(píng)估的主體。在開(kāi)發(fā)績(jī)效評(píng)估技術(shù)時(shí)，績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的制定最好由績(jī)效預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)和有關(guān)專(zhuān)家共同完成。績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)取得各部門(mén)的理解和認(rèn)同，使績(jī)效信息和績(jī)效資料有足夠的可信度，這是順利推行績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵。

·培養(yǎng)績(jī)效管理人員和績(jī)效文化。建立一支在觀念、理念、知識(shí)結(jié)構(gòu)、職業(yè)能力等方面與績(jī)效預(yù)算之內(nèi)在要求相一致的人才隊(duì)伍，是推行績(jī)效預(yù)算的先決條件。為推行績(jī)效預(yù)算改革，我國(guó)也應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政管理管理人員有關(guān)績(jī)效預(yù)算的理論知識(shí)的培訓(xùn)，同時(shí)培養(yǎng)我國(guó)政府官員和普通公務(wù)員注重績(jī)效、勇于創(chuàng)新，熱心為民服務(wù)的行政倫理、職業(yè)道德，通過(guò)規(guī)定各種預(yù)算責(zé)任和行為的法規(guī)予以體現(xiàn)，逐步培養(yǎng)起與績(jī)效預(yù)算相適應(yīng)的政府文化。

首先，設(shè)立績(jī)效目標(biāo)，要求各級(jí)政府部門(mén)編制各自未來(lái)5年的“戰(zhàn)略規(guī)劃”。各部門(mén)擬訂的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)在主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下，充分爭(zhēng)取民眾和各方專(zhuān)家的意見(jiàn)后加以確定。第二，在部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)基礎(chǔ)上，各部門(mén)編制各自的“年度績(jī)效計(jì)劃”，并提出完成預(yù)定的績(jī)效計(jì)劃所需的預(yù)算資金要求。第三，財(cái)政部門(mén)按照各政府部門(mén)提交的績(jī)效計(jì)劃和預(yù)算資金要求，酌情進(jìn)行資金撥付。第四，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，可賦予執(zhí)行部門(mén)適度的靈活性，如，預(yù)算資金在不同項(xiàng)目之間調(diào)撥，以便其根據(jù)本部門(mén)實(shí)際情況決定資源的配置。第五，年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，預(yù)算執(zhí)行部門(mén)要根據(jù)實(shí)際產(chǎn)出對(duì)照年度績(jī)效計(jì)劃，編制各自的績(jī)效報(bào)告。第六，由財(cái)政主管部門(mén)或委托審計(jì)部門(mén)對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的績(jī)效評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果反饋給預(yù)算執(zhí)行部門(mén)，同時(shí)將有關(guān)評(píng)估結(jié)果加以匯總并編制“政府績(jī)效報(bào)告”。第七，考慮到各政府部門(mén)所進(jìn)行的只是績(jī)效預(yù)算實(shí)踐，其績(jī)效評(píng)估結(jié)果不必作為下一財(cái)年預(yù)算撥款的決策依據(jù)。

(作者單位：天津外國(guó)語(yǔ)學(xué)院)