促進土地承包經營權流轉的對策與措施

禹桂枝

摘 要：當前影響我國土地承包經營權流轉的一個重要因素，是農村土地產權的清晰性與穩定性不夠。建構清晰穩定的農村土地產權制度，應進一步明晰集體土地所有權主體，強化集體土地所有權權能和農地承包經營權權能，賦予承包者完整、穩定的土地承包權。另外，建立健全土地承包經營權流轉市場體系，建立土地承包經營權流轉的長效機制，也是促進土地承包經營權流轉的重要舉措。

關鍵詞：土地承包經營權；土地產權制度；市場體系；農村社會保障體系

中圖分類號：D922.4 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0097—03

“三農”問題的核心是農民問題，而農民問題的根本是土地問題。促進土地承包經營權的流轉，是我國解決土地問題，實施農地制度創新，實現農業現代化、農村工業化、農民市民化，建設社會主義新農村迫切需要解決的問題。根據科學發展觀和我國農村經營制度運作的現實情況，運用馬克思主義法學、經濟學理論與方法，綜合學界的前期研究成果，本文認為，促進土地承包經營權流轉的對策與措施可以概括為以下四個方面。

一、正確把握土地承包經營權流轉的基本原則

我國是社會主義國家，社會制度、文化與西方國家差異很大，因此，不能照搬西方國家的農地制度改革經驗及其理論，而應從我國國情和實際出發，正確把握土地承包經營權流轉的基本原則。具體而言，一要堅持農村土地集體所有制原則。近幾年來，有論者倡導農村土地私有化，另有論者倡導農村土地國有化，這些觀點都不符合我國農村的實際。農村土地集體所有制是我國農村的基本經營制度，土地承包經營權流轉必須堅持農村土地集體所有制，即堅持農村土地歸集體所有，實行“三權分離”——土地所有權歸集體、承包權歸農戶、使用權歸接轉的農戶或單位。二要堅持穩定和完善土地承包責任制原則。土地是農民最基本的生產資料，土地承包經營權的流轉必須在穩定土地承包責任制的基礎上進行。同時，必須隨著生產力的發展和社會的進步，不斷完善土地承包責任制，進一步促進農村生產力的發展。三要堅持依法、自愿、有償原則。首先，土地承包經營權的流轉必須依法進行。土地承包經營權是一種特殊的用益物權，相關法律對其流轉的客體、用途、期限、程序等作了嚴格的限制性規定，如不得改變土地的農業用途，堅持期限內流轉（流轉的期限不得超過原承包經營剩余的期限），對受讓方的資格進行審查和限制等。只有依法進行土地承包經營權的流轉，才能促進經濟與社會發展。其次，土地承包經營權的流轉必須自愿、有償地進行。從經濟法視角看，國家實行土地承包經營權流轉制度的實質是把土地承包經營權推向市場，使相互獨立、平等的組織和個人有權根據自己的生產經營情況，通過競爭獲得土地使用權。從債法的視角看，土地承包經營權的流轉是交易雙方之間的合意行為，交易雙方之間達成流轉契約是土地承包經營權流轉的基礎。因此，土地承包經營權流轉必須遵循市場供求規律，既要體現交易主體在市場中的獨立性，又要體現交易主體的合法權益和意思自治，依靠行政命令強制流轉，劃指標、下任務都是錯誤的。

二、建構清晰穩定的農村土地產權制度

當前影響我國土地承包經營權流轉的一個重要因素，是農村土地產權的清晰性與穩定性不夠。主要表現在三個方面：一是集體土地所有權主體不明確。我國《民法通則》、《土地管理法》中有關集體土地所有權歸屬的規定十分抽象、籠統，難以操作。現行的鄉（鎮）、村、村民小組三級所有的土地制度，給農村集體土地所有權的界定帶來了許多麻煩，造成許多權屬糾紛，嚴重抑制了土地承包經營權的流轉。二是集體土地所有權權能殘缺?，F行立法關于集體土地所有權客體范圍的規定不清晰，沒有界定哪片土地屬于哪一個集體所有，農民集體對土地的占有、使用、收益和處分權也相當有限，土地的最終支配權掌握在政府手中。這些權能殘缺使得承包方對農業長期投入的動力不足，土地承包經營權流轉不暢的局面難以改變。三是土地承包經營權不穩。在目前的農村土地集體所有的框架下，農地以承包的形式劃歸農民使用，在土地承包經營關系中，所有權、承包權和經營權分屬集體、承包者和經營者。土地權利束被分割離散增加了利益主體之間的摩擦，現實生活中，農民不愿意投資土地、短期利用土地、過渡利用土地等現象在實質上即是這種利益摩擦的表現。鑒于以上分析，應采取如下對策與措施來建構清晰穩定的農村土地產權制度：

第一，進一步明晰集體土地所有權主體。在完善農村土地產權制度的過程中，要通過修正現行法律，科學界定農村土地所有權主體的范圍、權利和責任。要把農村土地所有權明確界定給村集體，并且明確集體所有就是廣大農民共同所有，而農民共同所有就是所有的農戶聯合成一個整體，享有土地的最終歸屬權以及占有、使用、收益和處分的權利，集體內的每個農戶按人口平均擁有土地使用權。要強化村民代表大會的職能，使之成為行使集體土地所有權的最高組織形式。國家對于集體土地主要行使行政管理和宏觀調控職能。對于集體經濟組織比較健全的村或社區，由集體經濟組織代表集體成員行使土地所有者權利，并賦予農村集體經濟組織法人資格；沒有集體經濟組織的村或社區，應由行政單位和自治組織代管集體土地。對集體成員的邊界應做進一步的界定：在約定的承包期內，應以簽約時期的人口為主要依據，并隨著人口的變動進行適當的調整，但對人口增減的確認應該制定統一的條件，具體的增減名單由村民委員會提出方案，每年專門召開一次村民代表大會予以表決通過。

第二，強化集體土地所有權權能。要賦予集體土地所有權主體排他性的占有權、收益權和處分權，使集體土地所有權主體能夠根據國家政策在承包期屆滿后對土地進行調整，能有效地保護耕地，積極指導農戶提高土地經營效率，為農民提供更多生活保障。在不違反承包合同的前提下，集體土地所有權主體不得干預土地承包經營權的流轉，但要做好引導、幫助以及地籍管理方面的工作。

第三，強化土地承包經營權權能。首先，要賦予承包者完整的土地承包權，即賦予農民對農地的占有、使用、收益和有條件的處分權，其中有條件的處分權是土地承包經營權的關鍵權能，必須在法律上予以確認。其次，要進一步明晰土地承包經營權的內容，明確其包括占有、使用、收益和轉包、出租、互換、轉讓等權利。要明確土地承包經營權可以買賣，改簽訂土地承包合同形式為設定用益物權形式，從而避免鄉村組織以行政手段干預農戶行使土地自主經營權。要設計集體土地流轉的格式合同，將之納入《合同法》范疇，使之在性質、基本條款、程序方面定型化，明確合同雙方的權利、義務，重點規定違約連帶責任。再次，要強化土地承包經營權的獨立性，取消村干部在短期內任意發包耕地的權力，成立中立的土地糾紛仲裁機構，或者考慮設立土地法庭來專門處理土地案件。土地法庭在一個足夠長的時間內可獨立于現行法院系統，實行垂直控制。最后，要賦予承包者長期而穩定的土地承包權。地權制度的理論與實踐表明，土地承包權越穩定，越能防止來自外界的不合理干預。賦予農民清晰穩定的承包經營權，能夠穩定農民對土地經營的預期，強化對土地的中期和長期改良，提高農業的比較效益，從而拓展土地流轉的空間。承包經營權的期限宜長不宜短，參考現行國有土地使用權50—70年的期限，建議將土地承包經營權的期限規定為50年。在此期限內實行增人不增地，減人不減地，堅持土地承包經營權長期穩定有效的政策。

三、建立健全土地承包經營權流轉市場體系

農民一般都是在親戚、朋友和鄰居中尋找交易對象，這種交易方式只能實現零星的土地流轉，目前土地集中連片流轉的現象還比較少見。這說明，建立完善的市場體系是加快土地承包經營權流轉的重要基礎和迫切需要。從經濟學的視角看，完善的市場體系是優化農地資源配置的必經途徑。我國各地區經濟發展不平衡，人均耕地面積、非農就業機會、農民受教育程度、土地承包經營權的供給和需求也呈現出明顯的不平衡狀態，如有些村里的土地供不應求，而有些村莊的農地卻大量拋荒。建立完善的市場體系，將為不同地區之間的土地承包經營權流轉提供良好的平臺，從而更加有效地實現土地資源的優化配置。同時，建立健全土地承包經營權流轉市場體系，也是降低交易成本，提高土地承包經營權流轉效率的需要。在土地承包經營權流轉實踐中，交易成本的高昂突出表現在搜尋成本、談判成本和履約成本三個方面。如果是土地集中流轉，在缺乏中介組織的情況下，轉入戶就必須挨家挨戶與農民進行談判，這種談判不但成本高昂，而且面臨很大的結果不確定性。從履約成本看，由于市場體系的缺乏，農地流轉的履約成本居高不下。就轉出農戶而言，他們可能因種種原因而產生收回土地的動機，這種動機一旦產生，就將加大土地流轉的履約成本；而轉入土地的農戶也可能因經營不善等而出現提前退回承包地、要求降低租金甚至拒付租金的行為，由此必將給轉出戶帶來重大的損失。

建立健全土地承包經營權流轉市場體系主要應從三大方面著手：一是要加強土地承包經營權流轉的市場中介組織建設。如建立土地使用權市場信息、咨詢、預測、評估等中介組織，培育農村土地經紀人或經紀公司，為土地承包經營權的流轉提供策劃、估價、咨詢、出讓、調換、仲裁等方面的服務。在條件成熟的地方，可以建立土地銀行或土地融資機構，主要從事土地抵押業務和土地儲蓄業務，通過收受逾期抵押的土地并將其出租、轉賣等來充當土地交易的中介組織。土地銀行或土地融資機構也可以直接收購那些經營能力差的農戶的土地，將之轉租或轉賣給那些經營能力強的農戶，通過這些活動來促進土地的有效流轉和集中；其還可以通過一些保險業務活動如為離土農民提供職業培訓費或養老金等，進一步驅動農村人口的轉移、土地集中和產業分化。縣一級可以建立農地使用權流轉托管中心、服務中心，鄉鎮可以建立農地流轉服務站，利用現代傳媒發布土地承包經營權流轉的供需信息，使服務專業化、社會化、規范化、法制化。二是要建立健全地價評估機制，盡快制定農村土地估價指標體系，確立科學的評估方法和最低保護價制度，既使農地估價有章可循，又便于政府對農村土地市場的宏觀調控和微觀管理。三是要突破村界、鄉界和縣界，擴大土地承包經營權流轉的市場范圍。要適當引導農村集體經濟組織利用市場的價格、供求、競爭等信號，使土地使用權從利用效率低的農戶向利用效率高的農戶流動，實現農地資源的優化配置。

四、建立土地承包經營權流轉的長效機制

促進土地承包經營權流轉是一個復雜的社會工程，建設這一宏偉工程，除了要完善土地產權制度、建立健全土地承包經營權流轉市場體系外，還需要綜合多領域、多系統的智力資源、技術資源和物質資源，建立土地承包經營權流轉的長效機制。以科學發展觀為指導，綜合學術界與實務界的前期研究與實踐成果，建立土地承包經營權流轉的長效機制應從以下三個方面著手：

第一，促使農民與農地、農村分離，激活土地供給的動力機制。首先，要加快工業化進程，推動農民與農地分離。我國農村人口眾多，走工業化道路不能單純依靠城市工業化，還應該拓展農村二、三產業領域，如大力發展農產品加工業、流通業和現代中介服務業，擴展農民非農就業門路。要大力發展鄉鎮企業，完善其經營機制，提高其提供就業機會的穩定性，增強其對農村富余勞動力的吸納能力。其次，要積極推進戶籍制度改革，推動農民與農村的分離。促進農村富余勞動力與農村分離有兩條道路可供選擇：一是引導農村富余勞動力向大中城市轉移；二是大力發展小城鎮。長期以來，我國實行城鄉分割的二元戶籍制度，形成了事實上的二元經濟社會結構、二元就業政策、二元勞動力市場。要加快城市化進程，就應當剔除粘附在戶籍關系上的種種社會的、經濟的差別，真正實現城鄉居民就業機會的平等。再次，堅持發展鄉鎮企業和建設小城鎮相結合，推動農民和農地、農村的雙重分離?？赏ㄟ^引導鄉鎮企業的增量部分向小城鎮集中，然后再有意識地吸引鄉鎮企業向小城鎮搬遷，以此實現鄉鎮企業的規?；a，并為小城鎮提供更大的就業空間，推動農村富余勞動力向小城鎮聚集。而小城鎮的發展所帶來的聚集效應和觀念、制度創新，反過來又為鄉鎮企業的發展創造了良好的環境。二者相互促進、共同發展，在小城鎮生活又在鄉鎮企業就業的農民離土離鄉，實現了農民和農地、農村的分離。

第二，健全農村社會保障體系。健全的社會保障體系可以在一定程度上替代農地的社會保障功能，加速土地承包經營權流轉。一是要健全農村人口保險制度。可通過設定農村就業保險和農村人口養老、醫療保險等來實現對農地福利保障功能的替代。保險要面向全部村民，保險金可適當通過財政轉移支付的方式解決，也可通過以土地換保障即不同形式地轉讓土地所有權來換取社會保障的形式解決。社會保障基金專款專用，可存入銀行，也可委托專門機構管理和運作，福利申請人的資格由社區土地所有權主體負責認定并經村民大會表決通過。二是要加大財政支付的轉移力度，建立農業風險的防范機制。農業面臨的不確定性因素較多，風險成本很高，效益極不穩定，這在一定程度上壓抑了土地承包經營權流入方的積極性。因此，要加大財政支付力度，建立農業社會保障基金，對農業技術研究、基礎設施建設和農業可能遭遇的自然災害進行政府補償規劃。

第三，實施科技興農戰略，提高農業的比較收益。只有依靠科技提高農業勞動生產率、降低農產品成本，才能刺激農戶轉出和轉入土地承包經營權的積極性。為此，必須提高科技在農業中的應用程度，加強農村科技隊伍建設，通過職業教育、技術下鄉等形式提高農民的科技素質，增強科技向現實生產力轉化的能力，提高農業勞動生產率，增加農業經營的利潤。

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責任編輯：林 墨