地方政府主導(dǎo)型發(fā)展模式對(duì)就業(yè)的影響

劉曉英

摘 要：地方政府主導(dǎo)型發(fā)展模式是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要特征。在這種模式下，地方政府受財(cái)政收入最大化和GDP增長(zhǎng)高速化兩大目標(biāo)的驅(qū)使，往往會(huì)在稅費(fèi)、投資、公共服務(wù)等方面，選擇有利于經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張而不利于促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和就業(yè)增長(zhǎng)的政策。改革當(dāng)前的財(cái)政體制和政績(jī)考核機(jī)制，以改善地方政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，規(guī)范政府行為，不僅是擴(kuò)大就業(yè)的需要，也是真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求。

關(guān)鍵詞：地方政府主導(dǎo)型；稅費(fèi)政策；投資政策；公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751(2008)02—0054—03

改革開放過程中，我們雖然拋棄了政府集中資源和行政導(dǎo)向的重工業(yè)戰(zhàn)略，逐漸建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。但是，建立起來的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制卻具有典型的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體制特征，重要表現(xiàn)之一就是地方政府過度介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)。換言之，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從某種程度上講，是一種地方政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。這種模式以及這種模式下形成的資源配置方式，直接影響各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和勞動(dòng)力就業(yè)，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)增長(zhǎng)不一致的重要外生制度因素。

盡管地方政府為了促進(jìn)就業(yè)，出臺(tái)了許多大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)等政策，但由于外生變量——地方政府主導(dǎo)型發(fā)展模式?jīng)]有改變，使得這些戰(zhàn)略和政策難以落到實(shí)處，趨于表面化，就業(yè)壓力也無從緩解。

地方政府主導(dǎo)型發(fā)展模式對(duì)就業(yè)的影響

在地方政府主導(dǎo)型發(fā)展模式下，政府行為主要通過以下三方面對(duì)就業(yè)產(chǎn)生影響：

1.稅費(fèi)政策分析

我國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主體的中小企業(yè)在吸納勞動(dòng)力方面正起著愈來愈重要的作用。但是民間創(chuàng)業(yè)、個(gè)體工商戶、中小企業(yè)的發(fā)展需要有一個(gè)良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，而企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)狀況是構(gòu)成創(chuàng)業(yè)環(huán)境的重要因素。

現(xiàn)階段地方政府尤其是中西部地區(qū)一些地方因?qū)ω?cái)政收入的追求導(dǎo)致企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，制約中小企業(yè)發(fā)展，進(jìn)而也影響其就業(yè)吸納能力。企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重的表現(xiàn)：一是企業(yè)所負(fù)擔(dān)的正稅稅率比較高，二是政府各部門收費(fèi)和罰款比較多。這使得我國(guó)宏觀稅負(fù)即國(guó)家收入總水平占GDP的比重較重。據(jù)周天勇教授計(jì)算，2006年我國(guó)政府財(cái)政收入近3.9萬億元，除此之外，還有1萬多億的土地收入、約1萬多億的各種收費(fèi)、以及社會(huì)保障約9000億的收入等等。如果考慮到這些因素，那么，我們真實(shí)的稅負(fù)已經(jīng)達(dá)到31％至32％。企業(yè)和個(gè)體工商戶稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，必然影響中小企業(yè)發(fā)展及其就業(yè)吸納能力。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)顯示：從1999年至2006年底，我國(guó)個(gè)體工商戶的戶數(shù)從3160萬戶減少到2576.2萬戶，降幅達(dá)18.5％；從業(yè)人員數(shù)從6241萬人減少到5045萬人，降幅達(dá)19.2％。在我國(guó)由于政府過度的行政規(guī)制，加上稅費(fèi)太重，抑制創(chuàng)業(yè)和企業(yè)活力，每年喪失的個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶在180萬戶左右，失去就業(yè)機(jī)會(huì)430萬個(gè)；喪失的微型和中小企業(yè)在50萬戶左右，失去的就業(yè)機(jī)會(huì)在600萬左右，兩項(xiàng)共計(jì)每年損失900多萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)^［1］。

2.投資政策分析

在消費(fèi)需求平穩(wěn)增長(zhǎng)時(shí)，地方政府促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展的最有效的途徑之一就是增大投資力度。當(dāng)前，在地方政府對(duì)預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外財(cái)政收入具有較強(qiáng)支配能力的情況下，其投資途經(jīng)包括：一是地方政府通過預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資行為，以及通過預(yù)算外收入和對(duì)外借債進(jìn)行的投資行為；二是地方政府可以通過多種途徑介入和干涉金融領(lǐng)域，迫使銀行按其意愿安排貸款；三是直接干涉企業(yè)的投資，地方政府通過多種行政手段，如投資項(xiàng)目審批、經(jīng)營(yíng)許可證發(fā)放、企業(yè)自主權(quán)等來影響企業(yè)的投資活動(dòng)；四是提供各種優(yōu)惠政策引進(jìn)外商投資。目前地方政府投資項(xiàng)目在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中的比重不斷提高，全國(guó)固定資產(chǎn)投資已經(jīng)由以前的中央政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的地方政府主導(dǎo)型^［2］。因此，地方政府可以通過多種渠道影響、干涉地區(qū)的投資，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而對(duì)就業(yè)也產(chǎn)生一定的影響。地方政府投資行為對(duì)就業(yè)的影響表現(xiàn)在：不少地方為了增加本地的生產(chǎn)總值和稅收，盲目追求利潤(rùn)率較高的資本密集型產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，把這些產(chǎn)業(yè)作為本地的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在資金、政策等方面給予支持。譬如：《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》發(fā)布以后，各省區(qū)的“十一五”規(guī)劃綱要草案先后出臺(tái)，其中81％的省市把高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、汽車鋼鐵冶金作為本省（市）的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、有85％省市把裝備制造業(yè)作為本省（市）的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

地方政府為了發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)，不顧本地資源稟賦結(jié)構(gòu)，通過多種途經(jīng)干涉金融領(lǐng)域，影響企業(yè)的投資活動(dòng)，引導(dǎo)本地資本流向資本密集型產(chǎn)業(yè)，忽視了勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2005年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資中，地方投資于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的資金占全部制造業(yè)的25.4％，而資本密集型產(chǎn)業(yè)占45.6％，遠(yuǎn)高于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。對(duì)勞動(dòng)密集產(chǎn)業(yè)的忽視導(dǎo)致該產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢進(jìn)而影響其對(duì)就業(yè)的吸納，使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)的固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)與就業(yè)增長(zhǎng)表現(xiàn)為不同步。我國(guó)“七五”期間固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率與就業(yè)增長(zhǎng)率幾乎是同步變動(dòng)的，兩者的相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.911，幾乎接近1∶1的水平。而“十五”期間兩者表現(xiàn)出不同步變化，甚至出現(xiàn)相反的變動(dòng)趨勢(shì)，兩者的相關(guān)系數(shù)達(dá)到－0.779，固定資產(chǎn)投資的高增長(zhǎng)率沒有帶來就業(yè)的高增長(zhǎng)率（如表1所示）。

在政府政策引導(dǎo)下，資金過多地流向資本密集型產(chǎn)業(yè)，造成我國(guó)資本對(duì)就業(yè)吸納整體能力的下降。根據(jù)張振興、劉培林的研究^［3］，我國(guó)各產(chǎn)業(yè)資本吸收就業(yè)的強(qiáng)度都呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，其中，工業(yè)部門2002年單位資本吸收就業(yè)量?jī)H是1980年的29％；交通運(yùn)輸倉儲(chǔ)郵電業(yè)2002年單位資本吸收就業(yè)量?jī)H是1980年的16％，其他第三產(chǎn)業(yè)2002年單位資本吸收就業(yè)量?jī)H是1980年的35％，而且其研究還表明最近時(shí)期大部分年份中，投資主要集中于那些單位資本吸收就業(yè)強(qiáng)度較低的部門中。

雖然很多地方政府出臺(tái)了發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的政策，但是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)常常使政府將大量資金用于資本密集型產(chǎn)業(yè)，而不愿意用于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，結(jié)果發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略與政策往往成為空話，難以落到實(shí)處。

3．公共服務(wù)分析

地方政府主導(dǎo)型發(fā)展模式下地方政府由于過于注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而忽略其公共服務(wù)的職責(zé)，在資源分配上用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的資源擠占了用于公共產(chǎn)品供給資源，致使公共產(chǎn)品供給缺失，這已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前迫切需要解決的問題。我國(guó)國(guó)家財(cái)政支出中1995年用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出占總支出的42％，用于社會(huì)文教（包括教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等支出）的支出為26％。2005年經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重雖然有所下降，但是依然占到28％，用于社會(huì)文教的支出為26％，仍然保持較低水平。橫向?qū)Ρ龋覈?guó)這一比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中、高收入國(guó)家，接近于低收入國(guó)家水平。高收入國(guó)家財(cái)政用于社會(huì)公共服務(wù)的支出占財(cái)政支出的比重一般都超過50％；中等收入國(guó)家大多維持在30％—50％；低收入國(guó)家為30％左右。用于公共服務(wù)支出比重較低，直接影響我國(guó)公共產(chǎn)品的供給^［4］。

地方政府在公共就業(yè)服務(wù)上的缺失主要表現(xiàn)在：一是教育投入較少。1995年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定，“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)”，但2005年，11個(gè)省區(qū)預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)與財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)相比呈負(fù)增長(zhǎng)，負(fù)增長(zhǎng)最多的省竟然達(dá)57.19％。負(fù)增長(zhǎng)地區(qū)，既有經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省區(qū)，也有經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)的省區(qū)。二是社會(huì)保障體系不健全。地方政府在公共服務(wù)職能上的缺失以及中央政府和地方政府在財(cái)政責(zé)任上劃分的不明確，導(dǎo)致地方政府在社保方面投入較少，幾乎處于缺位狀態(tài)，我國(guó)財(cái)政用于撫恤和社會(huì)福利的支出雖然從1952年的2.95億元到2005年逐年增長(zhǎng)為716.39億元，但是，這項(xiàng)支出占財(cái)政總支出的比重，50多年來始終徘徊在1％—2％之間，2000年、2001年、2004年、2005年分別為1.34％、1.41％、1.97％和2.11％。社會(huì)保障支出不足使得我國(guó)社會(huì)保障覆蓋率低。據(jù)一些專家對(duì)我國(guó)“十五”計(jì)劃執(zhí)行情況研究，在公共服務(wù)諸領(lǐng)域中社會(huì)保障覆蓋率低，就業(yè)人員中還有78.04％的人沒有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，85.78％的人沒有失業(yè)保險(xiǎn)，84.36％的人沒有醫(yī)療保險(xiǎn)。

教育是就業(yè)的保證，發(fā)展教育是提高就業(yè)質(zhì)量，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模的根本途徑；社會(huì)保障是社會(huì)的安全閥，健全社會(huì)保障體系是大力發(fā)展非正規(guī)就業(yè)、多渠道就業(yè)的基本條件。各地教育、社會(huì)保障等公共事業(yè)發(fā)展滯后、公共服務(wù)嚴(yán)重缺失，制約了勞動(dòng)力就業(yè)能力提高，限制了就業(yè)多樣化的發(fā)展和就業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大。

改善地方政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，促進(jìn)就業(yè)增加

地方政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式作為一外生變量使許多促進(jìn)就業(yè)的政策趨于表面化，難以發(fā)揮作用，因此要促進(jìn)就業(yè)必須改變這一外生變量，即改善地方主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，規(guī)范政府行為，使得各種就業(yè)政策落到實(shí)處。而當(dāng)前的財(cái)政體制和政績(jī)考核機(jī)制是造成這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的深層次原因，因此要規(guī)范政府行為，促進(jìn)就業(yè)首先應(yīng)該從這兩方面著手：

1．改革現(xiàn)行的財(cái)政體制

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制是以分權(quán)為特征的，這種體制影響著地方政府的行為。這種體制下，中央政府只占總預(yù)算開支的30％，其余在四級(jí)地方政府之間分配，很多公共服務(wù)由地方政府負(fù)擔(dān)，其中最顯著的是市縣兩級(jí)政府承擔(dān)了全部養(yǎng)老金籌集、失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)福利項(xiàng)目包括最低生活補(bǔ)貼等費(fèi)用。由于公共需求的增長(zhǎng)，地方政府必須用不到50％的稅收對(duì)付占到全國(guó)政府預(yù)算的70％之上的開支。其結(jié)果是地方政府面臨著巨大的財(cái)政壓力，地方政府為了提供中央政府下放的許多服務(wù)功能就只好采取融資、亂收費(fèi)、干預(yù)銀行信貸等手段，而這些手段顯然會(huì)影響到地方的稅費(fèi)政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策等，進(jìn)而影響到就業(yè)。因此，財(cái)政體制是影響我國(guó)地方政府行為的深層次原因之一，要規(guī)范政府行為，必須改革現(xiàn)行的財(cái)政體制。

首先要明確政府的職能范圍。政府的職能范圍，包括政府的行政職能、公共服務(wù)職能和經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府管理經(jīng)濟(jì)，主要是制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)建設(shè)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部環(huán)境。明確政府的職能范圍，可以規(guī)范政府行為，避免政府行為的“缺位”和“越位”，防止政府過度干涉經(jīng)濟(jì)，影響市場(chǎng)配置資源的作用，促進(jìn)政府退出競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性領(lǐng)域，主要關(guān)注非競(jìng)爭(zhēng)性、非盈利性領(lǐng)域。

其次明確各級(jí)政府的事權(quán)范圍，以此劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，保證各級(jí)政府的權(quán)責(zé)一致。在諸多的政府事務(wù)中，哪些屬于中央政府事權(quán)范圍，哪些屬于地方政府的事權(quán)范圍，應(yīng)有明確的界定，然后在此基礎(chǔ)上劃分各級(jí)財(cái)政支出范圍。在事權(quán)的劃分上要特別注意劃分公共品，特別是混合公共品的事權(quán)，當(dāng)前引起爭(zhēng)議的就是這一部分，地方政府資金不足也是這一部分事權(quán)所致。明確各級(jí)政府的事權(quán)范圍，并以此劃分財(cái)權(quán)和稅種，可以保證各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱，在一定程度上緩解現(xiàn)階段地方政府的財(cái)政壓力，避免地方政府追求財(cái)政收入最大化，而造成的對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。

再次通過立法保證公共產(chǎn)品所需的財(cái)政資金。在明確各級(jí)政府的事權(quán)范圍劃分財(cái)權(quán)后，應(yīng)該采取措施強(qiáng)制性約束政府對(duì)公共產(chǎn)品投入。現(xiàn)行的體制中，缺乏對(duì)各級(jí)政府公共投入的強(qiáng)制性約束機(jī)制，致使社會(huì)保障等公共產(chǎn)品的財(cái)政資金不到位，因此應(yīng)該把各級(jí)政府的相關(guān)責(zé)任提高和明確到法律層次上。只有明確各級(jí)政府的法定責(zé)任，地方政府的官員們也才能明白自身的責(zé)任，才能保證公共產(chǎn)品的開支，保證各種公共產(chǎn)品的提供。

2．改革政績(jī)考核機(jī)制，把就業(yè)納入政績(jī)考核體系

當(dāng)前的政績(jī)考核機(jī)制在很大程度上影響著地方政府行為，我國(guó)存在片面地用GDP及其增長(zhǎng)速度來衡量地方發(fā)展、衡量政府及領(lǐng)導(dǎo)人政績(jī)的偏向。在政績(jī)壓力下，地方政府格外偏好對(duì)GDP的追求，同時(shí)失業(yè)率不是一個(gè)考核地方領(lǐng)導(dǎo)非常重要和硬性的指標(biāo)，甚至與地方領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)和升遷沒有太大的關(guān)系，因此也就沒有促使地方領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展費(fèi)力、費(fèi)時(shí)、對(duì)經(jīng)濟(jì)總量貢獻(xiàn)不顯著、財(cái)政還要減收但對(duì)就業(yè)有用的個(gè)體、微型和中小企業(yè)的激勵(lì)和督促機(jī)制。

將促進(jìn)就業(yè)明確為各級(jí)政府的基本職責(zé)，把就業(yè)問題列為與GDP、財(cái)政收入同等重要的指標(biāo)，對(duì)各級(jí)政府部門予以考核，可以提高地方政府解決就業(yè)問題的積極性，消除因片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而對(duì)就業(yè)造成的不利影響，促進(jìn)地方政府采取各種手段解決就業(yè)問題。

參考文獻(xiàn)

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責(zé)任編輯：伊 人