區域產業結構調整政策有效性的理論分析及建議

蘇明吾

摘 要：區域產業結構調整的過程實質是基于利益追求的主體在適應性選擇下相互作用、相互影響的過程。產業政策是進行產業結構調整的重要手段，對區域產業結構的形成有直接的影響。由于政策目標與主體目標之間以及區域間動力結構上存在著差異，弱化了政策效應，所以區域產業結構調整政策的制定、執行等要建立在主體適應性的基礎之上。

關鍵詞：政策有效性；利益協調；適應性

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0038—04

復雜適應系統視角下區域產業結構調整是主體適應性選擇下共同作用力的結果。區域產業結構調整中的主體，包括中央政府、地方政府和企業，實際上形成了一種網狀結構，主體就如同網上的節點，通過縱橫交錯的網線進行著物質、能量、信息的交換，每個主體的行為既會影響到其他主體的行為選擇，又受其他主體行為選擇的影響。由于區域產業結構調整中各行為主體目標函數中所包含的變量是不一樣的，這就決定了他們之間行為上的差異，競爭還是合作、協調還是背離不僅僅取決于對自身行為的利益預期，還取決于對其他主體行為結果的預期。區域產業結構調整的過程實質是基于利益追求的主體在適應性選擇下相互作用、相互影響的過程，主體基于利益追求的適應性選擇成為區域產業結構調整的源動力。

一、產業政策在區域產業結構調整中的局限性

產業政策在改變行為主體的預期從而影響其行為選擇、協調區域產業布局以及區域內產業結構的變動上發揮著積極作用。但是由于政策目標與主體目標之間上的差異、地區之間在產業結構調整動力結構上的不同，產業政策在實際操作過程中有一定的局限性。特別是由于以往在區域產業結構調整中，并沒有把產業調整的主體之間的利益及相互聯系重視起來，忽視了作為產業調整主體的適應性、主動性，也導致了區域產業結構調整政策實施中的滯后性和作用的有限性。

1.政策目標與主體目標之間的差異

政府制定區域產業政策的目的不是取代市場機制，而是一方面利用政府的功能來彌補市場的不足，從而加強發揮市場機制功能；另一方面體現政府的宏觀意圖。所以區域產業結構調整中的政策目標就是要引導區域合理分工，充分發揮區域優勢，選擇適合區域條件的優勢產業，形成各具特色的區域產業結構，達到區域經濟效益最大化。區域產業政策目標具有宏觀性和全局性的特點，與結構調整中的地方政府和企業這兩大主體的目標相比較，存在明顯差異。

就地方政府而言，在向市場經濟體制轉軌過程中，中央政府賦予地方政府相對獨立的利益和經濟管理的自主權，使地方政府不僅是國民經濟宏觀總量在不同地區平衡的調控主體，而且已成為區域內經濟活動的獨立的調控主體，能直接對本地區內各個層次的經濟活動進行調解。從地方政府在區域產業結構調整中的職能來看，一方面作為中央政府的“代理人”，地方政府要先對中央直接調控的產業和部門依法進行檢查和監督，補充中央政府調控的不足，同時維持市場競爭秩序；另一方面作為本地區的利益代表，地方政府要對本地區的經濟發展負責，在制定和執行本地區經濟政策時，以地區利益為中心加入“地方偏好”。區域內政府往往為了短期的經濟利益而制定不符合經濟長期發展的經濟政策，尤其是落后區域更具有這種短期效應。如采取設置勞動力和資本的流動性障礙、廠商進出口壁壘以及市場進入約束等政策保護該地區的短期利益。宏觀產業政策和區域內政策的協調對經濟主體的預期有重要作用，協調的政策可以保證經濟主體的資源流動更具合理性，經濟協調發展也就有了最基本的前提；若政策不協調，則經濟主體不能形成對未來的有效預期，就會導致資源流動的無效率甚至負效率，從而整體經濟和區域內經濟發展都會陷入效率低下的惡性循環。

就企業而言，企業是產業政策目標的微觀基礎。在產業結構調整過程中，產業政策是調整手段，現行的產業結構是調整對象，產業的合理布局和升級是目標。就發布產業政策而言，產業結構調整的主體是國家中央政府和地方各級政府，但真正實踐調整的主體則是企業。企業對政府的產業政策做出適應性反應，這種反應直接表現為生產要素在企業之間乃至產業之間的流動，企業通過信息和物質流通網絡進行自我適應調整，從而使產業結構向著產業政策誘導的方向變化。這種“調整——反應”規則就是產業政策的微觀作用機制。

市場經濟中的企業以利潤最大化為經營目標，在競爭機制和利益機制的作用下，會出現企業目標與產業政策目標相沖突的情況。下面利用一個二階段重復博弈模型來說明目標差異所導致的產業政策失效。在這一博弈模型中，第一階段先由政府進行選擇，發布明確的產業政策，有兩種選擇（鼓勵，限制）；第二階段由企業進行選擇，企業對該產業有兩種對策（進入，放棄）。如圖1所示，圖中數字分別代表政府和企業的支付。

上述博弈中，政策鼓勵企業進入某一產業，企業進入的收益為（50，200），由于存在機會成本，企業放棄的收益為（100，100）。比較兩種不同選擇下的收益，盡管企業選擇進入的總收益為250，大于選擇放棄行為下的200，但是企業還是會選擇放棄，因為此時選擇放棄帶給企業的收益更大。同理，在政策限制下，由于選擇進入帶給企業的利益大于放棄，所以企業選擇進入。在市場機制作用下，產業利潤率是決定企業行為的關鍵因素。上述博弈模型中，產業政策鼓勵或限制企業進入某一種產業，而企業是否受政策的引導則取決于進入或放棄該產業所帶來的收益的比較。如果放棄或進入該產業符合其利益，即使產業政策是鼓勵或限制其進入，企業也會有動力放棄或進入該產業。政策的有效性因為與企業目標發生沖突而受到限制。

2.區域間動力結構的差異弱化政策效應

從一國經濟發展的總體軌跡上來看，產業經濟發展的重點遵循著從農業向制造業繼而再向服務業轉變的過程；在工業內部，產業經濟發展的重點從輕紡工業向能源、原材料工業再向加工制造業轉移。政府制定的指導區域產業發展的產業政策在一定程度上遵循產業發展的規律，具有一般性。但是，區域間由于在自然資源、人力資本積累、技術進步、資本積累、制度創新、區域開放程度上存在著差別，不同地區的產業演進呈現出自身的發展軌跡，有其特殊性。由于動力結構上的差異而呈現出的區域產業結構演進的特殊性會弱化產業政策的宏觀調控效應。

二、利益協調機制在產業政策效應中的有效性分析

考慮到區域產業結構調整是一個復雜適應系統，地方政府的產業政策就是一個基于產業主體適應性的利益調整過程。從產業政策對區域產業結構調整的過程來看，產業政策實際上充當了一種利益協調手段，通過影響區域產業結構調整中不同主體的利益分配，使區域產業結構調整中的適應性主體之間能夠在利益實現中完成適應性的產業行為，可見能否使產業主體之間利益協調起來是產業政策發揮作用的關鍵。所以利益協調機制的建立是確保產業政策有效性的必要條件。下面通過一個博弈模型來說明建立利益協調機制的必要性。

1.模型的假說

（1）參與人。針對區域產業結構調整，模型中假說有兩類參與人：一類是中央政府，另一類是地方政府A和地方政府B。中央政府從全局利益出發，行為具有長期性和福利性；地方政府從地區利益出發，行為具有短期性和盈利性。（2）行動。中央政府有兩種行動選擇：鼓勵和不鼓勵；地方政府的行動是：進入和不進入。（3）信息。假定是完全信息的市場。（4）函數設定：假定有產業A和產業B，地方政府面臨進入A或B產業。產業A是地方政府A的優勢產業，產業利潤率為m_a，該產業有較強的正外部性。產業B是地方政府B的優勢產業，產業利潤率為m_b，m_ab

2.沒有利益協調機制下的博弈分析

（1）中央政府和地方政府A之間的博弈

中央政府的宏觀調控角色決定了其在產業結構調整中鼓勵正外部性較強的產業發展。下面通過一個二階段博弈模型來分析中央政府與地方政府A之間的博弈。在第一階段，中央政府發布產業政策，鼓勵或不鼓勵產業A的發展；第二階段，地方政府A做出選擇：進入或不進入。博弈結果如圖2所示：

圖2利益分布中，m_z是從國家的角度來計算地方政府A進入A產業的總收益，m_z=m_a+m₁+m₂，m_z'是地方政府A沒有進入A產業的總收益，m_z=m_b'，m_z>m_z'。在沒有利益協調或約束機制的情況下，地方政府A會逆其優勢選擇產業利潤率較高產業B，盡管整體收益下降（m_zz