溫嶺的財富民主改革

周麗娜

人大代表參與政府預算案的決策討論，使政府的財政支出走向透明、公平、接受公眾監督，溫嶺開了個好頭

2月24日下午，浙江省溫嶺市新河鎮塘下片代表團除領銜代表莫海亮以外的15名鎮人大代表離開會場，抗議該代表團提出的“關于增加塘下片教育資金投入”的議案并沒有被人大主席團采納。

在新河鎮黨委書記朱寶卿和新河鎮人大主席林仁福的解釋勸說下，退場的代表們才返回會場，繼續參加新河鎮第十五屆人民代表大會第三次會議。

“人大代表退場表示抗議，這在全國恐怕也是第一次。”溫嶺市委宣傳部理論科科長、溫嶺市民主懇談工作辦公室副主任陳奕敏回憶起當時的情景，仍然很興奮。

這是新河鎮實行“參與式預算”的第四年。

此外，溫嶺市的箬橫鎮、澤國鎮、濱海鎮和大溪鎮四個鎮也在今年首次試行“參與式預算”——人大代表參與政府預算案的決策討論。

財富民主之風不僅在這里的鄉鎮一級推開，也開始擴展到市一級政府——1月13日，“2008年部門(交通)預算民主懇談會”，溫嶺市委、人大、政府和16個鄉鎮(街道)的代表以及部分離退休代表參與懇談，對溫嶺市交通部門的預算編制提出意見建議。

民主協商3.0：參與式預算

除了創辦第一家股份制合作企業、迎來新世紀第一縷曙光，溫嶺還有第三張城市名片：“民主協商”。

1999年6月，浙江省在全省開展農業農村現代化教育活動。當時溫嶺市松門鎮領導主動向陳奕敏提出，能不能做些創新。這次談話的成果是后來舉辦的“農業農村現代化教育論壇”。

論壇的形式類似記者招待會，干部當面回答居民的各種提問，能解決的當面解決問題，不能解決的需要給出措施和最后解決期限。

創辦者當時并未想到這個小小的創新會走得這么遠。那次論壇有100多位居民自發前來參加，對大到投資環境、建設規劃，小到鄰里糾紛、液化氣價格等提出問題。當年松門鎮就舉辦了四期類似的會議。

1999年底，溫嶺市委推廣了松門鎮的做法，各鄉鎮出現了“民情懇談”“村民民主日”“農民講臺”等多種活動形式。后來，這些形式多樣的民主對話活動統一更名為“民主懇談”，被推廣到鄉鎮市政府各職能部門和非公有制企業。

開展得好的鄉鎮可以在年終考核時獲得“創新獎”，年底考核還可以多計入一分。

在不斷介入的學者和媒體的影響下，陳奕敏認為民主懇談不僅是思想政治工作的載體，更是基層民主的一種原創形式。2001年以后，一些鄉鎮開始以民主懇談的方式就某些重大的決策議題征求公眾意見，并有選擇性地采納。

2005年，民主懇談進入第三個發展階段。溫嶺人開始利用民主懇談激活處于“不活躍”狀態的基層人大，試圖將游離于體制外的民主懇談會納入現行的制度框架內。

也是從這一年開始，新河鎮的人大代表可以對鎮政府預算提出質詢和修正。

充滿火藥味的人大會場

“程序安排我們就討論了十遍左右，最開始的那個方案被專家否定了，又制訂第二個。這次人代會只準備了一個月，是最倉促的一次。”新河鎮黨政辦副主任、人大政協干事張小鵬告訴《中國新聞周刊》記者。

根據《新河鎮預算民主懇談實施辦法(試行)》，在人代會召開之前，由鎮人大主席團領導下的人大財經小組組織預算報告初審民主懇談會。不是人大代表的普通民眾也可以參與，報名被批準參會后，分為工業、農業、社會三個專門小組進行討論，各小組形成預算初審報告。

2月23日下午，在新河鎮政府五樓會議室召開的新河鎮2008年預算草案初審會議上，社會事業組要求追加老城區改造、塘下片教育投入、綜治、歷史文化遺產修復、農民健康體檢工程、健康俱樂部建設等支出。其他兩個小組也各自提出了預算各項增減的建議。

當日下午各代表團審議鎮政府、人大兩個工作報告及預算草案。

根據新河鎮《2008年財政預算細化說明》顯示，2008年新河鎮計劃收入15530萬元，其中的最大收入是土地出讓金返還，預計9990萬元。計劃支出15500萬元，最多的是城鄉社區管理事務支出，共計6530萬元。包括項目征地報批成本3000萬，各地塊配套基礎設施支出1100萬，各地塊政策處理費用300萬元，江濱公園建設350萬元等。

4年的參與式預算實踐極大地提高了人大代表的參政議政水平，代表們發言尖銳積極，不少代表還保留了去年的預算草案，拿出來與今年的對比。

2月24日上午，預算民主懇談會舉行，人大代表開始審議預算報告，鎮政府負責人回答人大代表提出的詢問，政府根據懇談內容修改預算。這次還增設了一個環節，各團可以由領銜代表與普通代表商議，五人聯名提出修正議案。

肖家橋村代表顏瑋鈞提出，農村聯網公路經費目前只有80萬元，應該增加到100萬元。他還建議對農村4米寬以上的村道進行補助，建議從交通尾欠工程一項和疾病防治一項各減少10萬元。

對此，新河鎮鎮長郭海靈答復，如果按這樣的標準，補助范圍一下子就很大了，經費將遠不止20萬元，而是后面再加個0，所以這一項還是要堅持原來的政策。

上莫村代表莫海亮則提出塘下中學門口交通環境比較差、還沒有操場等，遠遠比不上新河鎮中學和長嶼中學，應該加大投入。為了計算出相對可靠的數據，他不但請來列席的塘下中學校長，還專門打電話叫來下林小學校長，計算出應該加大投入到200萬元。

此外，他還提出，預算細化仍然不夠，如支出方面的第一項里各地塊“政策處理”(即付給農民的土地征用費)300萬元，到底用于哪些地方？

副鎮長黃文燁當場答復他關于學校建設的問題：鎮里確定2008年為“校網調整年”和“校舍建設年”，需新建部分教學樓、食宿樓。因為塘下片的下林小學暫時保留，所以沒有大的建設項目，但這不意味著不投入。比如，校建工程有750萬元的預算。如果有項目，這筆預算就可以支持，如塘下中學校門口環境改造、下林小學的食堂建設、塘下小學的電腦室建設等，已經都有過投入。

對于預算細化不夠的問題，黃文燁沒有回答。

但塘下片的其他代表對此答復不滿意，于是出現開頭退出會場的那一幕。

最后，在收到的17個修正案中，除了與預算無關的、政府已做修改的及協商解決的提案，只有老城區改造和通向旅游景點長嶼洞天的長麻路建設兩個修正案參加票決。表決結果出乎政府工作人員的預料，這兩個修正案都因反對票超過半數而沒有獲得通過。

“各個代表團都是從自己村的利益出發提出修正案，馬上進行票決很難獲得通過。這里明年我們會增設一個環節，安排各個代表團游說、彼此妥協的時間，此后再進行票決。”陳奕敏說。

對預算修正案投票表決，不是人大常用的舉手表決，也是此次“參與式預算”的新亮點。

“中國人都講‘面子，怕得罪人，即使心里不同意也不敢不舉手，用舉手表決修正案難以表達代表的真實意愿。”張小鵬說。

政府壓力減輕了

票決預算修正議案之后，人大代表全體舉手通過了《新河鎮2008年預算修改方案》，這個方案對預算草案做出五項修改，如：交通運輸支出中農村聯網公路支出增加20萬元，綜合治理支出增加50萬元。城鄉社區管理事務中項目征地報批成本減少50萬元，各地塊政策處理費用減少20萬元,等等。

“鄉鎮一級財政問題比較多，收支平衡壓力大，教育支出、社會保障支出和社會事業等剛性支出加大了，民生工程、社會事業工程不斷增多。蛋糕就這么大，怎么分？政府的壓力也很大。”新河鎮鎮長郭海靈告訴《中國新聞周刊》記者，“現在讓人大代表參與預算，預算制定更加合理，也更能反映群眾的意愿。也減輕了鎮長的壓力。財務公開透明，支出按照預算來執行，村一級來要錢上項目的現象減少了。”

據他介紹，在財政預算執行半年以后，還要開一次民主懇談會，請人大代表來對預算大方向進行調整。每個季度政府都會向財經小組、人大主席團匯報預算執行情況，接受監督。

人大代表講“實惠”

莫海亮遞過來的名片上，在自己公司的名稱下面，還用紅字印著“溫嶺市第十四屆人大代表”。

“農民群眾就是‘實惠，大家都關心自己的切身利益。參加預算審議一方面是規范政府行為，一方面財政預算合不合理，也對老百姓影響很大。”莫海亮說。

競選人大代表，是最近幾年溫嶺商人中的熱門活動。張小鵬說：“一是有政治地位；二是顯示了一種信譽，和人大代表做生意會比較放心；三是方便和政府打交道，也能參與政治，說得上話，爭取自己的利益。”

顏瑋鈞是肖家橋村村主任，今年是他當村干部的第26年，市人大代表第18年。去年他當選鎮人大代表，提了個加強工業區投入的修正案。當記者問他為什么提這個時，他略有些不好意思地說，因為家里開了個小廠，做機械的。

當人大代表并不是從天而降的桂冠。據張小鵬說，競選鎮一級人大代表大概要花10萬到20萬元，競選市人大代表要花50萬元。這些錢大多花在請選民吃飯，在當地辦公益事業，比如為當地的老年協會捐錢、修路等。

根據《新河鎮第十五屆人大代表大會代表情況表》顯示，絕大多數人大代表是村干部或者曾經擔任過村干部。村干部的選舉更為昂貴。選村長至少要花50萬，花200萬還沒有競選上的并不罕見。

不排除部分富裕了的商人追求政治地位參選，但巨大的土地轉讓利益驅動也不可小覷。當地居民張瑋瓏告訴記者，尤其是城郊農村的土地升值很快，村委會參與土地流轉權力很大。比如給政府的價格是十幾萬元一畝，卻只需要給農民兩萬多元一畝。巨大的利益導致干群矛盾尖銳，相關事件也曾經發生過。

2005年，新河鎮第一次搞參與式預算，莫海亮沒有發言，他記得那時候經常冷場，主持人不斷地調動氣氛，叫人發言。“我在看，到底發言了有沒有用，年底看決算報告，他們還真按照預算實行了。現在感覺發言比不發言好。”他說。

每一個來溫嶺的專家和記者幾乎都會問陳奕敏，溫嶺的民主協商如何制度化，陳奕敏開玩笑說：“制度化？化不了。”

雖然現在和人大制度結合，但民主協商的前路依然有太多的不確定性。對此，陳奕敏的期望很小也很大。

在他看來，重要的是對老百姓進行民主熏陶，讓民主成為他們的習慣和生活方式。