國際發展合作的新趨勢與新特點

珍　妮

總體看，未來國際發展合作呈現兩個方面的大趨勢：一是多邊主義；二是加強受援國的參與、向受援國放權。

新趨勢與新特點

從長期看，全球官方發展援助的資金規模總體將呈緩慢上升趨勢，但過程中會出現反復

自1996年起，全球官方發展援助(ODA)的資金規模連續5年出現較大幅度下降。但隨著2000年聯合國“千年發展目標”的制定、2002年蒙特雷發展籌資國際會議等會議的舉行，ODA終于在2001年開始逐年穩步回升，一直持續至2005年。但2006年，ODA凈值不增反降，2007年又標志著千年發展目標實施進程走完中間點，國際社會緊迫感有所增強。近幾年，丹麥、盧森堡、荷蘭、挪威、瑞典等國提供的ODA已超過聯合國規定的ODA占總國民總收入0.7％的目標。根據經合組織開發援助委員會(OECD-DAC)預計，到2010年，全球ODA將達1300億美元，其中僅對非洲的援助金額就將達約500億美元。

資金日益向最不發達國家、低收入國家傾斜

過去發達國家在援助投向上一直相對穩定：美國重點在拉美和中東地區，英國以南亞和非洲的英聯邦國家為主要援助對象，法國主要援助法語非洲國家，日本重點是東南亞各國，石油輸出國組織的成員國主要投向阿拉伯國家。但近年來，發達國家紛紛加大了對撒哈拉南部非洲國家，中東戰亂地區的援助，減少了對南亞國家的援助。2006年，非洲受援總金額占全球ODA的比重已超過45％，是接受ODA總量最多、增速最快的地區。

捐助國日益重視援助的效率和效果，鼓勵更多采用協調與聯合的援助方式

受這股力量影響，國際發展合作機構之間、捐助國之間的合作與協調不斷深化。歐盟等捐助國更是積極推動改革聯合國的發展業務。在聯合國發展系統內部，各方案，基金和機構之間也在實踐著深化各類協調與合作，具體表現在：在實施層面大力實施“聯合規劃”(Joint Programming)以及各項簡化程序、降低成本的改革；在管理層面積極推廣“成果管理制”(Results-based Management)，注重效果和效率，強調監督與落實；要求強化問責制、提高透明度；一些由受援國享有較多自主權的新興援助模式，如“直接預算援助(Direct Budget Support)”和“一攬子資金援助(sector-wideApproach)”做法受到許多中小受援國、尤其是LDCs的歡迎。

援助的領域和結構呈現一系列新變化

傳統上，發達國家向國際多邊援助機構提供的捐款多數是不指定用途的，也即“核心資源”，這是為了方便援助機構根據受援國的不同需要靈活使用。但如今，捐助國指定資金用途的做法日趨普遍，導致許多援助機構的非核心資源占總資源的比例迅速上升。這實際意味著發達捐助國的意愿更容易被貫徹到援助中。而援助機構和受援國的自由度則大大降低。

受此推動，近年來由發達國家提供資金的援助附加條件越來越多，日益強調貫徹人權、性別平等和良政的重要性，重視開展政策對話等“上游業務”，注重在體制上、長遠上影響受援國。受此影響，近年來社會公共基礎設施建設、人道主義援助、債務減免類型的發展合作比重不斷增加；一些全球新興發展挑戰如氣候變化、環境和地區發展不平衡等，也日益成為國際發展合作的新熱點相比之下，過去傳統的援助領域，如工、農業等生產性部門以及物資性和項目性援助的比例呈相對下降趨勢。

多邊機構受到的重視上升

聯合國發展系統各方案、基金和機構(主要是聯合國開發署、聯合國兒童基金、聯合國人口基金、世界糧食計劃署等)與世界銀行及區域開發銀行(非洲開發銀行、美洲開發銀行和亞洲開發銀行)是當今世界最主要的多邊發展援助組織。目前多邊與雙邊占全球官方發展援助的份額之比雖為“三七開”(多邊占30％，雙邊占70％)，但近年來，一個顯著的趨勢是，西方發達國家正在日益重視多邊機構的重要性。

一方面，多邊援助能使捐助國協調行動、為其提供集體行動平臺，其“多邊性、普遍性、中立性”等特性，也能使受援國擁有更大政策空間，使援助更易為受援國接受，另一方面，多邊機構在組織、運營和管理上相對完善，其專業性、研究與創新能力也更強。因此在未來全球化背景下，多邊機構較雙邊機構明顯適應性更強。因此近年來，發達國家日益重視聯合國的作用，其資金由區域開發銀行轉向聯合國有明顯增加。

“新興捐款國”(又稱Non OECD DAC捐款國)備受矚目，“特定目的組織”(Special Purpose Vehicles)出現并快速發展

印度洋海嘯后，來自發展中國家特別是中、印等亞洲國家所提供的援助金額之多前所未有，發展中國家開始擺脫作為窮國和受援客體的形象，在國際發展合作中發揮積極作用。發達國家則急欲使其承擔更多義務、減輕自身負擔。此外，近年來，一些特定目的組織(如抗擊艾滋病、肺結核及瘧疾全球基金和全球環境基金等)有力地分流了部分ODA資金，這類組織目前多數未脫離其創辦成員，缺乏獨立法律地位，且其援助不易被納入受援國國家戰略安排，但其實際發揮了國際發展合作資金輸送管道的作用，對許多全球性發展問題發揮了積極影響，未來作用不容忽視。

原因剖析

總體看，未來國際發展合作呈現兩個方面的大趨勢：一是多邊主義；二是加強受援國的參與、向受援國放權。總的目標都是增強受援國政府接受、利用國際援助的能力，使國際援助更好地促進受援國經濟社會發展。

近年來，國際發展合作領域出現了一股主要由歐盟等發達國家推動、將國際發展合作導向“協調與聯合”的趨勢。這一努力在增強援助的有效性方面具有一定積極意義，但同時也帶來了一個弊端：容易導致發展合作的中央集權化。就聯合國在國家一級開展的“四個一”試點而言，每一個受援國所獲得的援助資金將被集中在一個資金池，由一個聯合國工作班子管理，由一個方案文件統一規劃，這種資金、受援領域的過于集中，使援助缺乏靈活性，無法根據受援國的發展需要進行變更，從而削弱受援國政府對援助的控制力。正是由于這一原因，“四個一”模式遭到了聯合國內絕大多數發展中成員國的抵制。

長期以來，國際發展合作的運作與管理一直由發達國家把持，幾乎聽不到受援國政府的聲音。近年來，發達國家一方面日益認識到尊重國家主權、使受援國更多參與的重要性，普遍接受受援國政府的領導和協調作用；但另一方面出于價值觀和各種原因。仍舊積極倡導深化公民社會，私營機構對發展合作的參與，美國、日本更是明確主張深入受援國基層開展“自下而上”的援助。

總體看，未來國際發展合作的發展，仍舊取決于各方之間的不斷博弈以及各個多、雙邊發展合作機構施加的影響，無論采取何種策略，都必須協調好捐助國與受援國之間的關系，將其建立在名副其實，真誠互信的發展伙伴關系與相互尊重與問責的基礎上，方可使國際發展合作最大限度發揮作用。在操作上，應首先確保國際發展合作資金的充足、長期穩定和可預見增長，并在受援國擁有發展主權的基礎上，由捐助國作出長期承諾，并建立起雙方的互信、問責機制。