促進湖南省基礎教育均衡發展的對策思考

陳牛則　王　政

摘要：湖南省基礎教育發展水平逐漸提高的同時，面臨著城鄉基礎教育發展的不均衡、縣城和區域基礎教育發展的不平衡等現實問題。因此，必須加大省級財政轉移支付力度、優化基礎教育投資環境、實行優質教育資源共事、加快薄弱學校改造進程，促進湖南省基礎教育均衡發展和教育公平。

關鍵詞：湖南省；基礎教育；教育均衡發展

1湖南基礎教育均衡發展成績斐然

在鞏固“普九”成果的基礎上，湖南省政府堅持教育優先發展戰略，繼續高度重視基礎教育的發展，尤其是基礎教育的均衡發展，湖南省基礎教育發展水平近年來逐步提高。一是在教育經費投入上，保證增長的同時加大了對落后地區的傾斜。2006年全省教育支出140.44億元，比上年增長14.18％。在對貧困地區繼續執行“兩免一補”政策的同時，各級財政新增投入4.68億元，對湘西自治州、張家界市以及沅江市全部免除農村義務教育階段學生學雜費。從2007年開始，湖南實現了全省范圍內農村義務教育階段學生全部免除學雜費，免除39個貧困縣縣級應負擔的資金，改由省財政補貼。二是在教師教育上，加強了基礎教育教師隊伍的建設。2005年，省教育廳籌集650萬元經費為全省農村中心小學培訓近5000名英語教師和計算機教師。同時又籌集了350萬元組織45所學校為每個鄉鎮初中各培訓一名英語、計算機骨干教師，共培訓了4774名。在教師職稱上也采取了有利于農村教師的優惠政策：2005年全省農村中小學增加中學一級、小學高級教師7742名，較2004年增加了58％，農村中學增加中高606名，較2004年增加了20.7％。為彌補農村小學師資力量的不足，湖南省制定了農村小學教師定向培養專項計劃，從2006年起，在省本級教育經費預算中設立專項資金，面向全省招收一定數量的優秀初中畢業生，減免學雜費并給予生活補貼，為農村特別是民族貧困縣(市)鄉鎮以下小學培養五年制大專層次的教師。三是加強了基礎教育均衡發展的制度保障力度。通過制度逐步提高了中小學公用經費保障水平，建立了全省農村中小學校舍維修改造長效機制，積極推動農村義務教育階段中小學校舍維修改造資金保障新機制的建立。堅持新增教育經費主要用于農村的政策，不斷增加對農村義務教育及落后地區的投入。第二期“國家貧困地區義務教育工程”投入資金2.6億元，改擴校舍48.6萬平方米；第二期“危房改造資金”投入5.4億，改造了危房195.8萬平方米；農村中小學現代遠程教育工程投入1.5億，建成了中小學教育站點5056個，占農村中小學的18％。四是學齡兒童入學率及升學率在不斷提高。2004年，學齡兒童入學率為98.45％，2005年為99.03％，2006年為99.53％；2005年初中升學率為60.82％，2006年為73.68％，小學同期升學率分別為99.66與101.53％。

2湖南基礎教育均衡發展問題依然突出

2．1城鄉教育發展不均衡

(1)城鄉基礎教育經費投入差距拉大

城市基礎教育辦學條件優越，農村基礎教育辦學條件落后，這是一個不爭的事實，湖南省也不例外，這主要是由于在基礎教育經費投入上，城鄉差距較大。一方面是因為政府的基礎教育投入從總體上來講還是偏向城市，城市所占份額大于農村，另一方面社會捐贈及社會力量辦學也趨向城市，這是造成城鄉辦學條件差距拉大的直接也是主要原因。第三，城鄉二元經濟結構使城鄉居民收入拉大，2005年城鎮居民的收入為9524元，農村居民的收入為3118元；2006年城鎮居民的收入為10505元，農村居民的收入為3390元，這種收入的差距也無形中導致了城鄉居民對教育的重視與投入的差距，進而加深了教育投入的城鄉差距，辦學條件的城鄉懸殊，這些差距直接導致了政府及相關教育部門對一些農村學校改善辦學條件的投入嚴重不足，教學條件難以得到根本的改善。

(2)城鄉基礎教育師資隊伍結構失衡

城市基礎教育的師資隊伍素質普遍較高，年齡結構比較合理，老中青交替；學歷層次普遍達標，普及本科學歷，研究生學歷的教師也大有人在；職稱結構分布合理，高級教師、中級教師和初級教師有一定比例分配；學科結構比較適當，數量上不緊缺，學術上有專攻，擁有一批學科帶頭人。相比之下，農村基礎教育師資結構就大打折扣。一是農村教師老齡化。農村小學教師平均年齡偏大，中老年教師多，青年教師補充不夠，青黃不接現象嚴重，據湖南省政協2007年調查，岳陽縣有小學教師2224人，其中51歲以上的926人，占41.7％，30歲以下的305人，僅占13.7％。平江縣70％的小學教師是由代課、民辦教師轉過來的，即將退休的667人，占21.4％。二是農村教師學科結構有缺陷。許多農村初中缺少生物、地理、歷史等教師，農村小學普遍缺乏音、體、美、英語等專科老師。平江縣長壽鎮22所小學，僅有5名小學英語教師，任務最重的教師要擔任5所小學的英語送教任務。三是教師職稱結構不合理。農村中小學教師大部分是初級職稱，高級教師很少，岳陽縣農村小學共有教師1883人，其中初級職稱與無職稱的教師866人，占46.0％，高級職稱教師3人，僅占0.16％。有的地方為了抑制農村骨干教師的流失，竟盡量減少農村學校高級職稱的指標。農村教師學歷偏低。據湖南省農調隊統計，2005年全省農村小學、中學任課老師具有大專以上學歷的只占26.6％和37.31％，而在城市小學、中學則分別達到了61.12％和98.39％。還有，由于農村學校對教師的吸引力下滑，使得農村教師尤其是邊遠貧困地區優秀師資流失嚴重，也造成農村師資力量薄弱，教育質量下降。

(3)城鄉基礎教育學生素質相差甚遠

從數量上看，農村學校由于辦學條件普遍較差而生源短缺，城市學校憑借其優越的辦學條件而門庭若市；從質量上看，因為城市學校采取措施并提供一定的條件，引誘農村學校的優秀學生進城讀書，學生整體素質遠高于農村；從機制上看，因為示范性學校的擇優錄取，農村學校留下來的學生素質參差不齊，管理難度較大；從環境上看，農村學校學生生存環境較差，學習條件差、校園環境差、住宿條件差，而城市學校在這些方面具有得天獨厚的條件，使得家長毫不吝嗇地送子弟進城學習，此外，農村學校的留守兒童多、問題突出，加之農村一種新的“讀書無用論”苗頭的出現，導致學生學習的積極性不高，輟學率高，直接影響到農村學校學生的質量。

2．2縣域間發展不均衡

縣域基礎教育發展非均衡，主要表現在縣與縣之間(包括縣市)和縣域內部基礎教育資源、規模、質量和效益等方面所存在的差異，隨著農村義務教育的投資體制由“以鄉鎮為主”向“以縣為主”轉變，縣域經濟發展的差距使得縣域基礎教育發展非均衡已成為區域教育發展不均衡的主要表現形式，也是湖南基礎教育均衡發展的一個突出問題。

實行新的農村義務教育經費保障機制后，中央財政對中西部地區的免學雜費資金、生均經費資金和校舍維修改造資金確定了支持比例，而對教師工資、津補貼卻沒有明確分擔比例。由于縣域經濟發展的不均衡，湖南省各級財政的投入不能滿足義務教育事業的發展需求，大部分縣市財政還無力全額保障農村教師津補貼和新建義務教育設施投資，在教育投入上，縣域差別較大。像經濟狀況較好的長沙市芙蓉區，教育投入較大，基礎教育發展良好。該區的教育經費支出，2004年為11699萬元，2005年為16570萬元，2006年為19192萬元，年均增長27.29％，到2007年，教育經費總額達到2.3億元，生均教育事業費2005—2007年分別為：5941、6974、8165元，預算內生均公用經費分別為：587、687、750元，不管是生均教育事業費還是預算內生均公用經費，都超過省市所定標準。而經濟欠發達的平江縣，2006年該縣財政收入2.8億元，教育投入1.67億元，已占財政收入的59.6％，該縣義務教育階段負債2000余萬元，尚缺寄宿制學校建設經費2470萬元，若把教師的津補貼納入財政預算，每年還需要資金5452.8萬元，以上四項合計2.66億元，占該縣財政年收入的95％，這種經濟狀況造成的縣域教育發展的不均衡是顯而易見的。另外，據2006年湖南省政府教育督導室對首批37個縣市區政府教育工作督導評估顯示，僅有20％的縣市區較好地解決了教師誤餐費、適當生活補貼、醫療養老保險及住房公積金等福利待遇。

2．3區域間發展不均衡

由于歷史與地理位置等原因，湖南經濟發展在區域間差別較大，經濟決定教育，經濟發展的不均衡使得區域基礎教育發展不均衡在湖南表現也較為突出。湖南經濟社會發展水平形成了三大梯級地區——相對而言，發達的東部地區(即由長沙、株洲、湘潭、岳陽、衡陽、郴州6市構成的“一點一線”地區)、較發達的中部地區(包括常德、益陽、邵陽、婁底、永州5個地市)、落后的西部地區(由湘西自治州、張家界市、懷化市構成的“大湘西地區”)，與經濟社會發展的三大梯級地區相對應，教育發展也形成了三大梯級——東、中、西部地區，三大梯級地區之間基礎教育發展的非均衡現象明顯地存在，其中又以東西之間的非均衡狀況尤為突出，與東部地區相比，西部地區教育資源缺乏、教育規模不足以及教育質量亟待提高，尤其在長株潭一體化建設的大背景下，東西部基礎教育的差距也將會更大。

3湖南基礎教育均衡發展對策建議

3．1加大省級財政轉移支付力度

基礎教育均衡發展首先要加強經濟薄弱地區的經濟發展及省級財政的轉移支付力度，縮小地區經濟差異，為基礎教育的均衡發展提供重要支撐，經濟是教育發展的物質支撐，區域經濟的相對均衡發展是區域教育均衡發展的重要基礎。要實現湖南區域教育的均衡發展，必須首先加速經濟薄弱的農村地區和湘西地區的經濟發展，增強經濟對其教育的支撐能力。完善農村基礎教育財政投入機制。增加農村基礎教育中財政投入的省級比例，改變農村基礎教育的弱勢地位。

目前，中央對地方專項教育財政轉移支付包括“貧困地區義務教育工程”專款和“義務教育危房改造工程”專款等，僅占基礎教育總支出的1％左右。因此，建立和實施規范的中央轉移支付制度是解決當前農村基礎教育地區發展不平衡問題的一個有效手段，同樣，也要建立相應省市一級教育經費轉移支付制度，解決城鄉之間、發達與貧困地區之間的教育發展不平衡問題，當然，教育經費轉移支付力度的加大需要財政收入的不斷增加，從財政收入講，無論是國家還是省級都具備了財政轉移支付能力，據資料顯示，2007上半年全國財政總收入超過2.6萬億，同比增長30.6％。年總收入突破5萬億元大關，湖南上半年財政總收入565億元，同比增收108.05億元，增幅達23.65％，實現年財政總收入突破1000億元的目標，這為到2010年全省財政總收入達到1300億元奠定了堅實基礎。財政收入的增長為加大轉移支付力度，促進基礎教育的均衡發展提供了有力保障，反過來，基礎教育的快速、均衡發展又為經濟實力的增強提供了智力支持，這樣也有利于形成一個良性循環的互惠局面。

3．2優化基礎教育投資環境

為了促進基礎教育均衡發展，要優化投資環境，調動社會力量辦學的積極性。民辦教育作為一種社會文化現象，是我國政治、經濟、教育、科技等領域改革不斷深化，特別是市場經濟條件下投資主體多元化的必然產物，我國政府已經充分地認識到了這一點，也為社會力量辦學做出了一些努力：政府對民辦教育的態度由80年代初期靜觀其變、不置可否的態度，發展到80年代中后期能夠給予方向性的指導，進入到90年代后，政府對民辦教育采取鼓勵支持的態度，進而形成了民辦教育發展的“積極鼓勵，大力支持，正確引導，加強管理”方針。特別是《民辦教育促進法》的實施，它已成為我國民辦教育再次騰飛的新起點，使我國民辦教育走上了法制化軌道，外部環境的支持使民辦教育未來發展擁有了更加廣闊的空間。

吸引社會資源積極推進基礎教育的民營運作既是經濟社會發展的必然要求，也是教育與經濟社會協調發展的科學發展觀的必然要求，更是我國窮國辦大教育、國家教育經費缺乏的內在要求。就湖南目前的基礎教育發展狀況來講更應吸引社會辦學，尤其在經濟欠發達的區域或縣域，像湘西等地區，更應提高社會辦學的比例。因此，我們一方面要通過積極的政策誘導來吸引社會資源辦基礎教育，另一方面要廣開基礎教育民辦的途徑，特別要把社會資源引向薄弱的縣域與農村地區，像湘西地區與平江縣等薄弱地區，為城鄉、區域、縣域中小學提供公平的共生環境，享有同等的優質社會資源，給中小學辦學注入活力，在今后我們還應為吸引社會資源辦學開更多的綠燈，尤其要為社會資源辦農村基礎教育開更多的綠燈，從政策上對投資者予以鼓勵。并保證投資者能夠得到合理的回報，在吸引社會力量辦學上，邵陽市表現得較為突出：2002年，邵陽市各級各類民辦學校有482所，總投資約3億元，在校生7.4萬人，時至2007年9月，各級各類民辦學校已達1016所，總投資突破25億元，在校生達20.5萬人。

3．3實行優質教育資源共享

優質教育資源屬于較為稀缺的資源，由于多方面的原因，發達的地區對優質教育資源占有絕對優勢，加強城鄉、區域及縣域中小學間優質教育資源的共享，既是和諧社會構建的要求，也是實現教育公平的重要舉措，同時也是城鄉基礎教育和諧共生的重要途徑。優質教育資源共享既包括硬件資源，像現代化教育設備、圖書、音響資料等，也包括軟件資源，像校園文化、教師資源等。對于硬件資源的共享可以制定相應制度，通過定期直接的雙向交流享用或贈送等形式來實現；對于軟件資源，可以通過建立中小學優質共享

數字資源庫、對口中小學遠程交流平臺等來實現共享，比如，建立長株潭對湘西的對口扶助機制等。

對于教師資源的共享，可以通過政府及教育行政部門出臺一些政策與規定來確保，比如：沒有農村任教經歷的教師都要到農村任教一到兩年，新聘教師和新招錄大中專畢業生均需先到農村或落后區域從教兩年以上；發達城市中小學定期組織特級教師、骨干教師、學科帶頭人到所轄農村學校或對口支援的縣域或欠發達地區學校講學、輔導；選派城鎮學校優秀校長、校長后備人選、中層干部到薄弱學校掛職；選派薄弱學校的校長、中層干部到城鎮優質學校掛職，擔任校長助理或副校長；對薄弱中小學教師，實施以“新課程、新理念、新技術和師德建設”為重點的全員培訓計劃，安排落后地區教師到城鎮教學水平高的學校跟崗學習、進修，選送薄弱學校優秀教師到國內一流師范大學或其它高校進修等。

3．4加快薄弱學校改造進程

基礎教育薄弱學校一般表現為辦學條件相對較差、教育質量相對偏低、社會信譽不高等。在辦學條件上，校舍簡陋、設施設備陳舊與缺乏，辦學資金短缺，師資生源質量較差、教師待遇偏低，師生生存環境差等；在教學質量上，無法達到各類學校相應的合格標準，造成輟學、厭學以及師資生源嚴重流失；在社會聲譽上，當地政府、教育行政部門對該類學校的支持、關注程度偏低，無法得到學生家長、社區對學校教育的信任等。在加大政府及發達地區與學校對這些薄弱學校的扶持力度以外，我們還要從薄弱學校自身出發，加強薄弱學校的自身改造。

首先要對這些學校的制度進行改造，一般來講這些學校的制度都不夠合理、不夠規范，像經費支出、教師管理、學校常規管理制度等，要通過引用示范學校的制度優勢結合本校的實際制定規范可操作的各項制度；其次要對學校管理者尤其是校長進行改造，一個好校長就是一所好學校，一所學校的好與差與校長有著重要的關系，我們要加強對這些學校校長的培訓，尤其是辦學理念與學校常規管理的培訓，培養出具有創新精神與實踐能力的新時期校長；再次要要對這些學校的教師與學生進行改造，改善師生的生存環境。培養教師的敬業與奉獻精神，端正學生的學習態度，使他們愛校如家，與學校共命；最后要對這些學校的設備設施進行改造，保證其能跟上課程的需要，學校要花大力氣改善設施設備，根據學校實際情況，進行維修與購買，讓教學能順利的進行，另外，還要根據具體學校實際，對基礎教育課程進行改造。有條件的學校要開發校本課程。