論政府審計監督作用的發揮

馮　麗　翟海霞

摘要：從我國現在救災資金物資違規使用的問題著手，審視政府審計在監管中的角色和職能定位，在審計的目標、內容、對象、方式、手段等方面有針對性地提出適應救災物資監管體制，強化政府審計對救災物資監督的思路，不斷完善審計監督機制，為保障救災物資正確合理的使用提供參考依據。

關鍵詞：監督；審計；救災物資

1救災物資在使用中出現的問題

四川汶川地震發生后，國內外社會各界紛紛伸出援助之手，向災區捐款捐物。截至2008年6月27日12時，全國共接受捐贈款物總計327.22億元，實際到賬捐款247.34億元，已向災區撥付捐贈款物93.71億元。5月12日汶川地震發生后，中央和地方各級財政撥付了大量救災資金，國內外捐贈了大量款物，社會各界對此非常關注。為確保救災資金、物資按要求及時到位、嚴格管理和合理使用，審計署決定，組織力量對救災款物進行審計。

審計署公布3起救災資金物資違規使用事件。包括：

(1)河南安陽縣工商業聯合會擅自將27.11萬捐贈金用于購買救災物資，其中涉嫌以權謀私；2008年5月15日，河南省安陽縣工商業聯合會、安陽縣紅十字會接收到河南利源焦化公司等3家企業共60萬元抗震救災捐贈資金。之后，該負責人未經聯合會領導班子集體研究，擅自將這些捐贈資金中的27.11萬元用于購買物資。以上物資，按照河南省紅十字會和四川省紅十字會商定的發往地點，由該負責人經辦于5月16日直接發往四川省廣元市紅十字會，審計抽查這些物資中的衣物發現，有的是他人定做的服裝，有的是舊服裝。

(2)中國工商銀行綿陽涪城支行用“抗震救災特別費”為本行職工買名牌運動鞋；2008年5月28日，中國工商銀行綿陽涪城支行弄虛作假，將為該行56名職工購買的56雙耐克運動鞋(價值2.85萬元)的銷售發票中的商品名稱填寫為雨衣、雨靴和雨傘，之后在其上級行安排撥給的“抗震救災特別費”(按工商銀行四川省分行《關于抗震救災期間財務管理相關事項的補充通知》的要求，“抗震救災特別費”是用于維護災區工行系統員工生命安全和基本生活、保全資產和維持營業網點基本運作的資金)中報銷了這筆開支。

(3)一些地方用手機短信騙取賑災募捐款?！?·12”汶川地震發生后，在一些地方出現了“四川地震緊急募捐”的群發手機短信，要求將捐款匯入指定賬戶，審計機關發現這一現象后，對這些短信進行了收集、整理和排查。一方面告知有關銀行采取監控措施，防止一些人以抗震救災募捐為名詐騙錢財，另一方面根據已掌握的問題線索進行了跟蹤追查，經查，已有部分群眾向這類短信指定的募捐賬戶匯入了抗震救災捐款，審計機關已將這些問題線索移送給公安機關。目前，正在立案偵查中，已發現的此類賬戶現已被凍結。

審計顯示，贈款物的管理從應急搶險初期一定時間內的忙亂狀況逐步實現了有章、有序、有力和有效，一些地方和部門在捐贈款物籌集、管理、分配等方面存在一些不規范問題，個別人員涉嫌違紀違規，捐贈款物來源廣、數量大、品種多、時間集中，加之有關部門和地方政府相關制度尚未建立健全、應急管理經驗不足，致使接受捐贈款物登記不及時、手續不健全、質量檢查不嚴格、統計數據不準確，出現重報漏報、折價無依據無標準、救災款物供求信息不暢、部分物資積壓甚至浪費以及違規存放等問題，非地震災區接受的捐贈資金本應及時撥付災區，但因接受捐贈渠道多、捐款資金歸集難度大、上劃速度慢和管理措施不健全，加之大部分資金需要用于災后重建，截至6月12日結存在接受地的尚有243.71億元，占接受捐款總量的81％，未及時上繳有關中央部門和單位統籌安排或對口撥付有關災區。

2抗震救災資金物資跟蹤審計

從地震發生開始，國家審計署就一直在緊密部署救災款物的審計監督工作，在已抽調300多名審計人員投入現場審計后，“全方位、全過程的跟蹤審計”的審計模式正在被執行。國家審計署審計長劉家義強調，加強對抗震救災款物全方位、全過程的跟蹤審計，審計的目標，就是要促進救災款物籌集合法有序，救災款物管理安全有效，救災款物分配公平公正，救災款物使用合規合理，救災款物流向哪里，審計就要跟蹤到哪里、監督到哪里，不僅要查到省、市、縣，還要跟蹤檢查到鄉、村、人。審計署實行特派辦和地方審計機關“四統一”的做法，即：統一方案、統一編組、統一實施、統一報告。在全程跟蹤審計的要求下，全國各級審計機關都陸續行動起來，從源頭上對救災款物實行審計監督。

捐贈款物下撥的依據主要有兩點：一是定向捐贈按捐贈人提供的定向捐贈意向書；二是非定向捐贈按災情和救災需求，并適當考慮災區經濟條件和自救能力，捐贈款物的下撥，由民政部門合同財政部門，共同撥付災區，并進行社會公告。同時，監察、審計部門將跟蹤檢查。

捐贈資金下撥的一般性程序是：一是用款計劃申請和審批。民政部制定分配方案報財政部，經財政部同意后下達用款計劃。二是請款和撥付，民政部根據批復的用款計劃，向財政部報送撥款申請書，經審核確認，財政部向民政部基本賬戶撥付捐贈資金。民政部在資金到賬后立即向受捐贈方(災區)撥付，對于此次捐贈資金下撥，民政部與財政部、建設銀行協商確定了快速繳撥流程，各部門每天即時電話通知，即時辦理。

根據救災捐贈款物實際到賬和定向捐贈或非定向捐贈情況，民政部門制定使用規劃，定期分批下撥救災捐贈款物。在目前到賬的捐款中屬于定向捐贈的，按照捐贈人的意愿盡快予以下撥。對于非定向捐款，主要用于災區應急和災民生活安排、災民臨時安置，以及后期的恢復重建。對于各地前期下撥使用的捐款，主要是用于撥付四川省及各地采購災區急需的帳篷、活動板房、衣服、被子、食品等物資，民政部已經將捐贈的大部分捐款共計12.4億元，分別下撥四川9.4億元(其中3.92億元用于解決活動板房)、甘肅2.0億元(其中1億元解決活動板房)、陜西9850萬元和重慶市150萬元。

3加強政府審計監督

(1)正確行使審計監督權力。依法對審計查出的問題予以移交和處罰，固然是審計監督的一種重要手段，同時依法披露查出的各種違紀問題也是實現審計監督權力的重要途徑，但是，審計機關的披露權卻得不到應有的行使，往往是在上F級審計機關內部或本機關內部“披露，進行內部循環，很少通過大眾媒介向社會披露。對于發現的個人特別是有一定職務的人違紀問題也很少提供給紀檢監察機關或組織人事部門。至于通過召開新聞發布會的形式披露問題，擴大審計影響的事也是寥寥無幾，新聞媒介關于審計的稿件也是難以見刊。審計監督的警示作用未能得到應有的發揮。為此，審計機關對查出的大案要案不僅要敢于查處、主動移交，建議有關部門對個人責任予以追究，而且還要按照程序適時披露。對那些破壞和干擾經濟秩序的人和事予

以曝光。為整頓和規范市場經濟秩序創造良好的輿論監督氛圍。

(2)規范行為、依法行政，①嚴格依法行政。審計機關的權力是通過執行《審計法》表現出來的。審計機關和審計人員必須把守法作為自己的義務和內在要求，按照法律規定的程序，根據市場經擠客觀規律和要求。在允許的范圍內行使審計監督的權利，合法、合理、公正地處理審計自由裁量與嚴格執法、執法與執行政策的關系。防止權力錯位而帶來的濫用職權、濫施處罰的現象發生。否則，必然導致審計監督權的濫用，帶來審計執法的隨意性，造成審計監督秩序的混亂。這不僅達不到規范市場行為的目的，還會給市場經濟秩序帶來損害。②明確執政責任，強化責任追究。任何權力失去制約和監督就會亂來，甚至產生腐敗，審計監督權也不例外。落實審計執法責任制，進行自我約束是公正執法的保障。公正執法的關鍵是責任落實到人，這就要求各級審計機關的執法責任人的執法目標必須明確做到責權利三者的統一，不越權，不失職，不斷檔；各個環節相銜接落實執法責任，加強自身的監管尤顯重要。當前，各級審計機關開展的審計執法檢查，對強化責任意識，提高審計質量有一定的促進作用，但有的檢查只是“查”了之，有的走形式，這一方面說明進行檢查的審計人員素質不高，責任心不強，滿足不了執法檢查的需要；另外方面說明執紀不嚴，對檢查出了問題不能多問幾個“為什么?”對于問題的責任無人去追究，根本就無人想去追究。使有的問題甚至在審計機關內部造成二次違紀。自我營造一個健康有序的審計執法環境也是審計機關迫切需要解決問題。

(3)抓住要害，恪盡職守，①力保?？顚Ｓ茫瑢ω斦葹奈镔Y進行跟蹤審計。救災物資是國家針對特別地區有特別用處的。但救災物資不專、效益低下是老大難問題。被用于發工資、平衡地方財政預算等截留、虛列、擠占、挪用的現象也十分普遍。把救災物資及資金混用于信貸資金，改變投向的問題時有可見。貪污侵占、重大損失浪費的也大有其事其人。為此，對救災物資的審計必須實行跟蹤式的監督，依據走向，監督到項目。②對捐贈資金的支出實行了“申請——會簽——審批”制度，每一筆資金的支付都由市財政局、市監察局、市審計局、市物價局會簽把關，并報市援川救災工作協調領導小組審批后執行，定期向社會公布捐贈資金物資的來源、去向和使用情況，主動接受社會監督。市有關部門及時制定了有關救災資金、物資募集、分配、撥付、使用、監督等一系列制度，對捐贈資金實行票款分離，納入統一專戶存儲，實行“收支兩條線”管理，及時發現擠占、挪用、貪圬、侵占等嚴重違法違規問題。③提前介入，預防為主，災區的市、縣、區審計機關要對救災資金、災后重建資金及捐款捐物的接收管理等做到提前介入，切實保證其安全、合法使用。履行職責，全程監督。災區審計機關要切實履行審計監督職責，對救災資金、災后重建資金的撥付程序、會計核算以及捐款、捐物的管理進行全程監督。抓住關鍵環節，確保監督到位。災區審計機關要監督救災資金及物資必須到戶，不允許代領；所有接收的捐贈款物都必須由民政部門辦理手續，對有捐贈意向的按捐贈愿意辦理，民政部門出具收據，領條由受捐者向民政出具；救災資金及物資要盡量做到張榜公示；救災?？顕栏癜从猛臼褂?，應急資金要看緊；各種手續要完備，分配要有決策記錄，杜絕個人行為，恢復重建項目嚴格按照批準的項目安排，不超預算，不變更項目，做到變更要有報批手續，不搭車；關注建筑質量，避免出現“新建危房”現象；各單位在抗震救災活動中的差旅費等不能用救災資金支付，只能由地方財政安排支出。