戰(zhàn)后聯(lián)邦德國(guó)社會(huì)保障制度特點(diǎn)探討

彭　雅

摘要：戰(zhàn)后聯(lián)邦德國(guó)和其它西方國(guó)家一樣建立了系統(tǒng)全面的社會(huì)保障制度，聯(lián)邦德國(guó)所實(shí)行的是一種比較典型的自保公助型社會(huì)保障制度，它與“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”緊密相關(guān)，實(shí)行能力主義原則，保險(xiǎn)色彩更濃，在管理體制方面，則實(shí)行由中央政府監(jiān)督，法人社團(tuán)具體運(yùn)作的作法，這種保障制度是聯(lián)邦德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要組成部分。

關(guān)鍵詞：聯(lián)邦德國(guó)；社會(huì)保障

1“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”體制與聯(lián)邦德國(guó)社會(huì)保障制度：

戰(zhàn)后聯(lián)邦德國(guó)以“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”而著稱。“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”源出德國(guó)弗賴學(xué)派的新自由主義，其主要理論家和決策人是戰(zhàn)后聯(lián)邦德國(guó)“經(jīng)濟(jì)奇跡”之父，曾長(zhǎng)期擔(dān)任聯(lián)邦德國(guó)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)和總理和路德維希，艾哈德，這一經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施和成功經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，圍繞經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策問(wèn)題聯(lián)邦德國(guó)各政治派別曾經(jīng)有過(guò)激烈爭(zhēng)論，但最后在實(shí)施社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上形成了一致，成為各主要政黨，包括基民盟、基社盟、社會(huì)民主黨、自由民主黨等執(zhí)政的一個(gè)基本綱領(lǐng)。雖然各政黨在側(cè)重于“社會(huì)”還是側(cè)重于“市場(chǎng)”問(wèn)題上存在分歧，但都未離開(kāi)“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的大框架，保持了政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

德國(guó)雖然在十九世紀(jì)末率先實(shí)施社會(huì)保障措施，但戰(zhàn)后不論在質(zhì)上還是量上二戰(zhàn)后聯(lián)邦德國(guó)的社會(huì)保障制度都有了全新的發(fā)展，在獨(dú)具特色的“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”體制下，社會(huì)保障被納入到了整個(gè)國(guó)家的客觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策中，成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制運(yùn)轉(zhuǎn)的重要組成部分，所謂“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，按照德國(guó)著名理論家米勒一阿爾馬克的解釋：“是按照市場(chǎng)規(guī)律行事，但輔之以社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)制度。它的意義是將市場(chǎng)自由的原則同社會(huì)公平結(jié)合在一起。”“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”中的“社會(huì)”二字包括兩層含義，其一是國(guó)家有權(quán)(利用財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)；其二是采取積極的社會(huì)政策，向國(guó)家公民提供充分的社會(huì)保障措施，并為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正而努力，以賦予市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以“社會(huì)”方向。這樣的一種經(jīng)濟(jì)體制實(shí)際上是一種“社會(huì)指導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。它可以簡(jiǎn)略的概括為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)＋國(guó)家干預(yù)＋社會(huì)保障”。德國(guó)人一般認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身并不能決定社會(huì)的價(jià)值取向，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可能是人道的，也可能是不人道的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮什么樣的作用，這取決于人們的價(jià)值取向，社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的倡導(dǎo)者們不僅極端強(qiáng)調(diào)維護(hù)個(gè)人自由，而且同樣強(qiáng)調(diào)任何人的自由都不能以妨礙他人的自由為代價(jià)，不能以犧牲整個(gè)社會(huì)的公平和正義為代價(jià)，因此市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須具有一定的“社會(huì)意識(shí)”。體現(xiàn)自由、公平、和人的尊嚴(yán)，所以又被稱為“經(jīng)濟(jì)人道主義”。

標(biāo)志著聯(lián)邦德國(guó)正式誕生的《基本法》雖然并未明確規(guī)定具體的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度，但《基本法》對(duì)公民權(quán)利的規(guī)定包含了個(gè)人自由和社會(huì)公正的原則，成為實(shí)施社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律基礎(chǔ)，《基本法》同時(shí)規(guī)定，聯(lián)邦德國(guó)是一個(gè)“民主的社會(huì)福利的聯(lián)邦制國(guó)家”，這就為國(guó)家實(shí)施社會(huì)保障措施提供了法律基礎(chǔ)。實(shí)施現(xiàn)代社會(huì)保障制度成為戰(zhàn)后聯(lián)邦德國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。

2聯(lián)邦德國(guó)社會(huì)保障制度的指導(dǎo)原則

社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雖然包含了實(shí)施以社會(huì)保障為核心的廣泛的社會(huì)福利因素，但聯(lián)邦德國(guó)卻不贊成英國(guó)、瑞典等國(guó)實(shí)行的福利國(guó)家制度，反對(duì)在市場(chǎng)體制之外解決的社會(huì)問(wèn)題，它強(qiáng)調(diào)任何旨在擴(kuò)大社會(huì)保障和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的政策措施都必須以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，維護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序合理運(yùn)轉(zhuǎn)，保持經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。因此在社會(huì)保障問(wèn)題上強(qiáng)調(diào)收入的再分配(通過(guò)實(shí)行累進(jìn)所得稅和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段)，并以明確的法律形式來(lái)保護(hù)社會(huì)上受助者的各項(xiàng)基本權(quán)利，通過(guò)各種社會(huì)保障措施的實(shí)施，盡可能地扶持受助者的自主和自立能力，使他們盡快地重新以獨(dú)立和平等資格參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。社會(huì)保障總是公平與效率緊密結(jié)合在一起的，既不能以效率犧牲公平，也不能以公平阻礙效率。而要盡量達(dá)到二者的平衡，在二者相互有沖突時(shí)，則更傾向于效率，即自由和競(jìng)爭(zhēng)。這種指導(dǎo)思想既不同于北歐國(guó)家的普遍福利主義政策，也不同于英法等國(guó)家的平等主義原則，以瑞典為代表的北歐模式強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利平等，實(shí)行普遍的均等式保險(xiǎn)，國(guó)家給予全體公民相當(dāng)豐厚的保險(xiǎn)金，如全民健康保障計(jì)劃等。這是一種典型的福利主義；英國(guó)和法國(guó)則是基于需求的分配模式，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的出發(fā)點(diǎn)是公民有最基本的生活條件，依據(jù)人民的基本生活要求和各家庭的不同情況來(lái)提供社會(huì)保障和社會(huì)救濟(jì)措施，這被稱為平等主義原則，以德國(guó)為代表的自保公助型國(guó)家采取能力主義原則，保險(xiǎn)性質(zhì)更為明顯，即社會(huì)保障的分配原則基于受保人“貢獻(xiàn)”的大小，津貼給付大多與受保人的收入和交付的保險(xiǎn)余數(shù)額掛鉤，交付的保險(xiǎn)金越多，所得到的保障津貼也就越多，反之則越少，這是一種典型的以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度。聯(lián)邦德國(guó)的社會(huì)保障制度是以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷(職業(yè)傷害)四大社會(huì)保險(xiǎn)為主干構(gòu)成的(從1995年起增加護(hù)理保險(xiǎn)項(xiàng))，四大保險(xiǎn)均以基金保險(xiǎn)為基礎(chǔ)。其中又以強(qiáng)制(義務(wù))保險(xiǎn)為主，自愿保險(xiǎn)為輔，義務(wù)保險(xiǎn)的主要對(duì)象為工資勞動(dòng)者和雇員階層，而高收入者則根據(jù)自愿參加各類私人(商業(yè))保險(xiǎn)，其參保費(fèi)和服務(wù)水準(zhǔn)均高于義務(wù)保險(xiǎn)。聯(lián)邦德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)基金由政府、雇主和雇員三方共同承擔(dān)(其中工傷保險(xiǎn)實(shí)行“無(wú)責(zé)任補(bǔ)償制”，勞動(dòng)者不負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)金主要由雇主交納，政府酌量補(bǔ)貼。)各占1/3左右(具體比例數(shù)字歷年略有變動(dòng))，聯(lián)邦政府對(duì)義務(wù)保險(xiǎn)投保人規(guī)定了較為適度的交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和交費(fèi)比例(養(yǎng)老保險(xiǎn)金的交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為月收入在750馬克以上，醫(yī)療保險(xiǎn)金交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為月收入在610馬克以上都達(dá)不到基本收入標(biāo)準(zhǔn)的，其保險(xiǎn)金由雇主和政府代為交納，失業(yè)者失業(yè)期間的保險(xiǎn)金由聯(lián)邦勞工局承擔(dān))，保險(xiǎn)金的征收亦不固定，(歷年略有波動(dòng)，趨勢(shì)不斷上升，2000年全國(guó)人均法定醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)約占投保人收的13.6％，養(yǎng)老保險(xiǎn)金約為19.3％，失業(yè)保險(xiǎn)約為6.5％，均由投保人(雇員)和雇主均攤)，使盡可能多的人口能夠參加到社會(huì)保障體系中來(lái)，目前聯(lián)邦德國(guó)參加各類社會(huì)保險(xiǎn)人數(shù)已達(dá)2000多萬(wàn)，加上他們的家屬，占全國(guó)90％以上的人都不同程度地享受到社會(huì)保障的益處，其社會(huì)保障水平在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中僅次于有“福利國(guó)家櫥窗”之稱的瑞典。

德國(guó)人對(duì)社會(huì)保障的理解始終是與社會(huì)公正和安全聯(lián)系在一起的，只有實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，才能維持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的良好運(yùn)行，這并不是市場(chǎng)的自發(fā)力量能夠解決的，德國(guó)人一般認(rèn)為，即使在一個(gè)運(yùn)行良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序中，也會(huì)帶來(lái)一些負(fù)效應(yīng)，產(chǎn)生種種的社會(huì)問(wèn)題，難免會(huì)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中失敗的人，難免會(huì)有貧窮和需要社會(huì)救助的人，為了使他們不致失去基本的生活保障，使他們也能過(guò)上符合人的尊嚴(yán)的起碼的生活，對(duì)他們進(jìn)行一定的幫助是十分必要的。所以聯(lián)邦德國(guó)的社會(huì)保障還包括了社會(huì)救助體系和種種社會(huì)福利(狹義的)措施。社會(huì)救助的主要對(duì)象是那些靠低收入，失業(yè)金和養(yǎng)老金不足以維持最低生活水平的貧困人口，以及特殊困難群體，如殘疾人、長(zhǎng)期患病者、孤寡老人、孕產(chǎn)

婦、無(wú)收入的接受培訓(xùn)者等。其資金來(lái)源主要靠政府撥款，管理過(guò)程也歸人政府相關(guān)部門，為他們提供各種服務(wù)和幫助，服務(wù)方式提供資金幫助，建設(shè)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施及勞務(wù)服務(wù)，聯(lián)邦德國(guó)的社會(huì)保障既不是平均分配，也不是面面俱到，而是有的放矢，重點(diǎn)放在母親保護(hù)、兒童補(bǔ)貼、青少年福利和住房補(bǔ)貼諸方面，這就能有效地發(fā)揮社會(huì)保障的作用。

3聯(lián)邦德國(guó)社會(huì)保障管理體制

聯(lián)邦德國(guó)社會(huì)保障管理體制的顯著特征是，它沒(méi)有采取政府大包大攬，依靠國(guó)家行政系統(tǒng)對(duì)社會(huì)保障各項(xiàng)事務(wù)的運(yùn)作進(jìn)行集中統(tǒng)一管理的作法，而是采取通過(guò)嚴(yán)格的立法，由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督，地方和法人社團(tuán)員責(zé)具體實(shí)施和管理的混合式管理模式。采用這樣一種管理模式是基于以下幾點(diǎn)原因的考慮：一是聯(lián)邦德國(guó)為聯(lián)邦制國(guó)家，素有自治傳統(tǒng)，社會(huì)事務(wù)方面的權(quán)限多分散在地方，地方法人社團(tuán)參與性強(qiáng)；二是龐大的國(guó)家機(jī)構(gòu)缺乏足夠的彈性，難以對(duì)社會(huì)福利的種種需要和變化做出及時(shí)的反應(yīng)；三是社會(huì)福利政策牽涉高度的政治經(jīng)濟(jì)利益，通過(guò)社會(huì)有關(guān)各方面的共同參與，有利于協(xié)調(diào)不同立場(chǎng)，化解矛盾，有利于國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的實(shí)施。

聯(lián)邦德國(guó)中央政府負(fù)責(zé)社會(huì)保障專職機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦勞動(dòng)和社會(huì)事務(wù)部，它負(fù)責(zé)制訂社會(huì)保障的有關(guān)法律法規(guī)。責(zé)成地方和行業(yè)有關(guān)部門實(shí)施。對(duì)其動(dòng)作規(guī)程進(jìn)行監(jiān)督，具體實(shí)施和操作則是具有公法法人地位的各種社會(huì)保障機(jī)構(gòu)。社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的自治管理是聯(lián)邦德國(guó)社會(huì)保障體制區(qū)別于其他西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一個(gè)重要特征。目前聯(lián)邦德國(guó)四大保險(xiǎn)系統(tǒng)中，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷三種保險(xiǎn)主要是以部門和行業(yè)劃分為基礎(chǔ)的各種保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)(協(xié)會(huì)、公司、合作社、基金會(huì)等)負(fù)責(zé)管理，失業(yè)保險(xiǎn)由聯(lián)邦勞工局管理。這些機(jī)構(gòu)都享有自治權(quán)，可獨(dú)立召集代表會(huì)議，選舉理事會(huì)，并由理事會(huì)提名確定會(huì)長(zhǎng)。原則上在代表會(huì)議和理事會(huì)中投保人和雇主的代表各占一半，雙方輪換主持工作，在財(cái)政上，這些保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)原則上自籌資金，互濟(jì)互助，它們獨(dú)立開(kāi)展自己的業(yè)務(wù)工作，和政府行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有直接的隸屬關(guān)系。但它們?nèi)蕴幵谡嚓P(guān)部門的監(jiān)督之下。這種監(jiān)督主要體現(xiàn)在對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的遵守、管理的統(tǒng)一和財(cái)政的穩(wěn)定等方面，七十年代以來(lái)，政府在醫(yī)療保險(xiǎn)等部門還通過(guò)所謂“協(xié)調(diào)行動(dòng)”，召集由各有關(guān)方面參加的會(huì)議，協(xié)調(diào)政策和行動(dòng)，來(lái)加強(qiáng)監(jiān)督和指導(dǎo)的力度。這種運(yùn)作機(jī)制在一定程度上避免了官僚主義和效率低下，也有利于發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的參與積極性，協(xié)調(diào)不同社會(huì)集團(tuán)的利益，其優(yōu)點(diǎn)是十分明顯的，因而，這種做法正在被越來(lái)越多的西方發(fā)達(dá)國(guó)家所借鑒和效仿。

戰(zhàn)后聯(lián)邦德國(guó)的社會(huì)保障經(jīng)歷了五十年代的恢復(fù)期，六、七十年代的發(fā)展和鼎盛期和八、九十年代調(diào)整期，不斷充實(shí)、完善和修正，雖然也遇到了這樣那樣的一些問(wèn)題，尤其是九十年代德國(guó)統(tǒng)一后，在社會(huì)保障問(wèn)題上也面臨如何整合和重建經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的東部地區(qū)問(wèn)題，但仍不失一種運(yùn)行良好的社會(huì)保障制度，也是世界各國(guó)社會(huì)保障制度中比較有特色的一種，其經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題都是值得關(guān)注的。