發(fā)達(dá)國家如何應(yīng)急防災(zāi)

鼠年伊始，數(shù)十年未遇的南方雪災(zāi)像2003年的非典突然襲來，給國家?guī)砹藰O大的災(zāi)難。如何從容應(yīng)對各種突發(fā)事件？一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)過多年的努力，已經(jīng)形成了相對完善而又各具特色的防災(zāi)應(yīng)急體系，在此特作簡要介紹。

完備的應(yīng)急法律體系

美國經(jīng)長期發(fā)展已經(jīng)形成了一個比較完善的緊急狀態(tài)法律體系。從憲法、綜合性法律《國家緊急狀態(tài)法》到各項具體的單行法都規(guī)定有緊急狀態(tài)方面的法規(guī)內(nèi)容。此外，還有直接規(guī)范危機處理的應(yīng)急預(yù)案和計劃。其數(shù)量可觀，內(nèi)容十分詳盡。

俄羅斯的應(yīng)急法律體系也相當(dāng)完善，以憲法和緊急狀態(tài)法為基礎(chǔ)，制定了《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》《俄羅斯聯(lián)邦戰(zhàn)時狀態(tài)法》《俄羅斯聯(lián)邦反恐怖活動法》等100余部配套的聯(lián)邦法律、法規(guī)和大量總統(tǒng)令、政府令。緊急狀態(tài)法啟動以后即成為“小憲法”，在其統(tǒng)領(lǐng)之下又有很多具體的部門法規(guī)。

日本是按照防衛(wèi)（屬于戰(zhàn)爭狀態(tài)法范疇）或非防衛(wèi)（屬于非戰(zhàn)爭狀態(tài)法范疇）的分類，把緊急狀態(tài)分解到《應(yīng)對外來武力攻擊法》《災(zāi)害對策基本法》等法律中。

專門的應(yīng)急防災(zāi)部門

在美國，全國統(tǒng)一的行政管理部門為國土安全部，突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機構(gòu)主要是美國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署（FEMA）。聯(lián)邦應(yīng)急計劃將應(yīng)急工作細(xì)分為交通、通信、消防、大規(guī)模救護、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、有害物質(zhì)處理等12個職能，每個職能由特定機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。美國應(yīng)急體系已形成整體的國家應(yīng)急網(wǎng)，具有立體化的特征。

俄羅斯的聯(lián)邦緊急情況部是俄聯(lián)邦七個強力部門之一，直屬總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，并在全國六個大區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)。該部門成立于1994年1月，專門負(fù)責(zé)俄羅斯的民防事業(yè)，在發(fā)生緊急情況時向受害者提供緊急救助。一旦俄境內(nèi)出現(xiàn)恐怖活動，這個部門也必須第一個趕到現(xiàn)場組織救援。該部門還負(fù)責(zé)國外的救援，如曾經(jīng)幫助阿富汗戰(zhàn)后重建、向美國新奧爾良災(zāi)區(qū)提供援助等。

日本的緊急狀態(tài)處置機構(gòu)體系有常設(shè)機構(gòu)和臨時應(yīng)急機構(gòu)。常設(shè)機構(gòu)有安全保障會議、中央防災(zāi)會議、內(nèi)閣應(yīng)急事務(wù)和危機管理專門機構(gòu)。臨時機構(gòu)中針對各種原因產(chǎn)生的緊急事態(tài)一般都規(guī)定了建立應(yīng)急機構(gòu)。在內(nèi)閣官房設(shè)立一位內(nèi)閣危機總監(jiān)，輔佐內(nèi)閣官房長官和內(nèi)閣官房副長官，根據(jù)命令統(tǒng)一管理除國防事務(wù)外的有關(guān)危機管理事務(wù)。

健全的應(yīng)急反應(yīng)機制

美國以總統(tǒng)為核心，以國家安全委員會為決策中樞，國務(wù)院、國防部、司法部（及其下屬的聯(lián)邦調(diào)查局和移民局）等有關(guān)部委分工負(fù)責(zé)，中央情報局等跨部委獨立機構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，臨時性危機決策特別小組發(fā)揮關(guān)鍵作用，國會負(fù)責(zé)監(jiān)督。

2005年9月，“麗塔”颶風(fēng)襲擊了美國南部墨西哥灣地區(qū)。隨即，美國國土安全部根據(jù)《國家應(yīng)急計劃》宣布“麗塔”颶風(fēng)為“全國性重大事件”，并正式啟動全國性應(yīng)急機制，統(tǒng)一部署人力物力，協(xié)調(diào)救災(zāi)搶險。正是因為美國政府提前準(zhǔn)備，調(diào)配有度，從而成功頂住了“麗塔”颶風(fēng)。

早在“麗塔”颶風(fēng)登陸前的兩天，位于美國科羅拉多州斯普林斯的北方司令部（負(fù)責(zé)美國本土安全事務(wù)）已經(jīng)設(shè)立了地面指揮中心。路易斯安那和得克薩斯兩州州政府和地方政府也提前發(fā)布撤離命令，并調(diào)動汽車及其他可用資源協(xié)助居民撤離。為保證避難居民食品的正常供給，美國聯(lián)邦緊急措施署在兩個州共儲備約165車冰塊、185車水及98車食品。為應(yīng)對“麗塔”颶風(fēng)，美軍特意預(yù)留26架搜救直升機，并派出6艘軍艦前往墨西哥灣地區(qū)，以備不時之需。颶風(fēng)登陸前兩天，美軍直升機共執(zhí)行39次飛行任務(wù)，撤離未來災(zāi)區(qū)多家醫(yī)院的幾千名病人。美國海岸警衛(wèi)隊也出動大量警力，協(xié)助居民撤離，并為撤離過程中燃油耗盡的居民提供汽油。

俄羅斯聯(lián)邦緊急情況部將災(zāi)害事故分為自然災(zāi)害和人為事故。針對不同災(zāi)害事故制定詳細(xì)的應(yīng)對條例。每個條例除了介紹災(zāi)害或事故的性質(zhì)、特點外，還詳細(xì)列舉各種預(yù)防措施以及在災(zāi)害或事故發(fā)生后應(yīng)采取的各種應(yīng)對措施。

2005年5月，莫斯科發(fā)生大面積停電事故，造成城市部分地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)活動和交通陷入癱瘓。聯(lián)邦緊急情況部在向媒體發(fā)布權(quán)威消息的同時，還與電力、交通等部門密切配合保障盡快恢復(fù)電力供應(yīng)，把停電事故造成的影響降到最低。同年12月，俄彼爾姆邊疆區(qū)一游泳館發(fā)生頂棚坍塌事故，造成14人死亡，多人受傷。事故發(fā)生后，聯(lián)邦緊急情況部立刻投入救援行動，及時將傷者送往醫(yī)院，同時連夜清理現(xiàn)場，從坍塌物下面救出很多幸存者。

日本是一個危機意識與憂患意識極強的國家。在日本的應(yīng)急機制中，內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)危機管理。內(nèi)閣官房是首相的輔佐機構(gòu)，它還設(shè)有由首相任命的內(nèi)閣危機管理總監(jiān)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)有關(guān)危機管理的事務(wù)。

另外，日本還針對自然災(zāi)害頻繁的情況設(shè)立了中央防災(zāi)會議。主席由首相擔(dān)任，成員包括防災(zāi)大臣及其他大臣等，其主要職能是制定《防災(zāi)基本計劃》及《地區(qū)防災(zāi)計劃》，在發(fā)生非常災(zāi)害時，制定緊急措施并推動其實施。

2003年5月26日傍晚，日本本州島發(fā)生7級地震。由于早有防備，政府的應(yīng)急機制隨即開啟：地震一發(fā)生，所有可能受地震災(zāi)害影響的相關(guān)活動隨即停止。地震發(fā)生幾分鐘后，震區(qū)的各級警察機關(guān)、防衛(wèi)廳、首相官邸危機管理中心、內(nèi)閣府、國土交通廳、海上保安廳、總務(wù)廳等均已迅速成立地震對策室，收集災(zāi)害信息，召開緊急會議，研究應(yīng)對措施。同時，日本航空自衛(wèi)隊的十多架直升機也迅速出動，前往災(zāi)區(qū)待命。由于政府反應(yīng)迅速，應(yīng)對有效，造成的損害較為輕微，總共有145人受傷，450座房屋遭受程度不同的損壞，充分顯示了防災(zāi)應(yīng)急機制在突發(fā)事件時的顯著作用。