健全住房公積金制度應理順的幾個關系

摘 要： 文章通過分析在公積金管理運作中，作為公積金管理和運營的主體——住房公積金管理 中心在公積金操作過程中與政府、公積金管理委員會、商業銀行、公積金繳納企業和個人、 公積金使用人之間存在的關系，得出現有制度中的一些問題和障礙，并提出相關調整建議。

關鍵詞：住房公積金 制度 關系分析

中圖分類號:F293.3文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)02-059-02

根據國務院《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）規定，住房公積金是指國家 機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位 及其在職職工繳存的長期儲金。同時，根據規定，直轄市和省、自治區人民政府所在地的市 以及其他設區的市（地、州、盟）應當按照精簡、效能的原則，設立一個住房公積金管理中 心，負責住房公積金的管理運作。住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房 公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的原則。這樣，在公積金管理運作中，政府 、公積金管理委員會、公積金管理中心、商業銀行、公積金繳納企業和個人、公積金使用人 之間存在著較為復雜的關系。而且，就目前來說，各主體之間的關系并不是非常清晰和明確 ，這難免降低整個公積金運作過程的效率。本文就住房公積金管理中心與其他主體之間的現 有關系進行分析，并提出相關調整建議。

一、 住房公積金管理中心與其他部門的關系分析

1． 與中央政府的關系。住房公積金實質是國家提供給公民的一種公共產品，為了保證這一 公共產品實施的有效性和普及型，以法律的強制形式－《條例》形成了與社會公眾之間的強 制合約。國家規定了公積金制度的基本框架，明確了管理和運營辦法，并且要求各地設立公 積金管理中心具體管理和運作。就其關系來說，各地公積金管理中心和中央政府之間是一種 委托——代理關系。為了保證公積金管理中心按規經營，中央政府委托和授權有關部委、省 級 部門以及財政和審計部門負責監督中心的各項工作是否違背相關規定。在此委托—代理過程 中，雖然有監督部門對中心的工作進行監督，但是監督的力量并非起到真正的作用。換句話 說，至于監督的效果如果，國家建設部并沒有定期或不定期的抽查。基于實地調研或抽查成 本較大，建設部往往只是對統計數據和總量指標進行評價。基于以上分析，這種委托——代 理關系雖然名義上存在，但是其實質并不對等，而且缺乏必要的監督和反饋。

2． 與地方政府的關系。根據國務院《條例》規定，公積金管理中心是“直屬城市人民政府 的不以營利為目的的獨立的事業單位”。因此，中心的 行為標準都以地方政府的要求為準。能否更有效地利用和管理好這些資金，就成為地方政府 的自主選擇結果。公積金運營是一項事務性的工作，有效管理并不能成為政府政績顯示信號 ，因此，地方政府沒有花大力氣投入這項工作的動力。對其而言，管理的邊界在不出現大的 問 題的前提下保證公積金的正常運轉，同時迫于普遍的財政壓力，在沒有較強的制度約束條件 下，地方政府又具有強烈的機會主義傾向，把住房公積金的節余部分挪用于其他能帶來更大 效用和上級政府關注的方面。這是很多地方出現住房公積金被擠占、挪用、截留的主要原因 。

3． 與住房公積金管理委員會的關系。按照規定，直轄市和省、自治區人民政府所在地的市 以及其他設區的市（地、州、盟），應當設立住房公積金管理委員會，作為公積金管理的決 策機構。管理委員會的成員中，人民政府負責人和建設、財政、人民銀行等有關部門負責人 以及有關專家占1／3，工會代表和職工代表占1／3，企業代表占1／3。由此可見，理論上管 委會和中心應該是一種決策和執行的關系。但是，決策機構是一個由各單位、部門的代表組 成的非常設機構，很難對公積金形成動態的即時決策和監督。實際操作過程中，管委會往往 只是一個形式上存在的機構。同時，管理委員會的人員構成應是社會上有影響的、資深的各 方面的專家，而實際上，大多數管委會的成員是由副市長或政府秘書長等政府官員擔任，其 決策難免受政府左右，并且為政府官員尋租提供了方便。

4． 與同級財政、審計部門的關系。《條例》規定，同級財政和審計部門負責對公積金運作 進行監督。理論上來說，財政和審計機構與公積金中心之間應是一種監督與被監督的關系。 但是，這種關系在運作中并非如此。首先，地方財政在一定程度上受制于地方政府，從而造 成了同級財政監督要在地方政府的旨意下進行，使財政失去了監督的獨立性。而且，這種監 督屬于同級監督，這種監督在現實運作中效果不大。其次，財政部門不是繳存人個人的代表 機構，并不會從繳存人的角度出發來實施職能，也就不能完全代表繳存人的利益。再次，財 政和審計部門只是從財務報表上取得信息，很多情況下并不是完全的第一手資料，這樣在資 料的可信度上也存在一定的疑問。最后，財政和審計部門大部分情況下只是監管管理費用的 使用情況，并不監管公積金的使用、保值和增值情況。

5． 與繳存人的關系。《條例》規定：職工住房公積金的月繳存額為職工本人上一年度月平 均工資乘以職工住房公積金繳存比例。單位為職工繳存的住房公積金的月繳存額為職工本人 上一年度月平均工資乘以單位住房公積金繳存比例。具體繳存比例由住房公積金管理委員會 擬訂，經本級人民政府審核后，報省、自治區、直轄市人民政府批準。繳存住房公積金的職 工，在購買、建造、翻建、大修自住住房時，可以向住房公積金管理中心申請住房公積金貸 款。住房公積金從內涵上來說應該是一種契約式的住房儲金，但究其實質是強制性的住房儲 蓄金，要求在職的職工按比例繳納。這樣，公積金管理中心與繳存人之間由理論上的市場平 等交易關系演變為一種兼有管理和交易的關系。公積金的貸款和提取受到很多條件的限制， 現行政策中沒有統一的規定，各地政策出現很大的差異。按照現行政策，繳存人在公積金的 貸款和提取時，始終處于被動狀態，是否給予貸款、是否能夠提取都存在著不確定性，這實 際上侵犯了繳存人的權益。而且，一旦公積金在運行中受到損失，最終損害的是繳存人的利 益。

6． 與托管銀行的關系。按照《條例》的規定，公積金管理中心屬于無注冊資本、無盈利目 標、無有效的利益約束機制的行政事業單位。中心應當委托商業銀行辦理住房公積金貸款、 結算等金融業務和住房公積金賬戶的設立、繳存、歸還等手續。中心和托管銀行之間是一種 委托——代理關系，但是在這個關系中，兩者的權利和責任是不對等的。實際運營資金的受 托 銀行只收取手續費，不承擔貸款風險，而且當銀行損害公積金利益，公積金管理中心不能取 消其受托業務。中心并沒有直接涉及資金的運營，但是卻要為貸款的發放承擔風險，同時還 需負責資金歸集和公積金的保值增值。這些自相矛盾的規則，無疑使公積金管理中心處于尷 尬和被動的境地。

二、健全住房公積金制度應調整的重點

1．重新定位住房公積金管理中心性質。眾所周知，公積金管理中心的性質在《條例》 中明確規定，是“不以營利為目的的事業單位”。就目前來看，這一定位正是諸多問題產生 的根源。如果中心是不以營利為目的的事業單位，那么就沒有自有資本，不是金融機構，所 以也不具備承擔風險的能力。而且公積金保值增值的壓力很大，為了正常運行，不少公積金 中心鋌而走險。由此可見，“不以營利為目的的事業單位”的定位有所偏頗，而且與現實運 作相矛盾。因此，應該重新定位公積金管理中心性質。如可借鑒新加坡經驗，把住房公積金 中心改制成真正的政策性住房金融機構。同時，撤銷住房公積金管理委員會，建立獨立機構 。

2．建立獨立的監管機構。目前，住房公積金的有效約束機制尚未形成。正如本文所分 析，現有的財政、審計部門對住房公積金的監督和管理存在較大的障礙和局限。針對住房公 積金的監管，筆者認為，應該建立獨立的監管機構，該監管機構可以直接隸屬國務院的監管 機構，對金融機構進行垂直監督管理，不受地方政府的約束。這樣真正意義上的監管系統才 能建立。同時，監管應貫穿公積金運作過程的前、中、后各個階段，確保全方位、全過程的 監督。

3．健全內部控制機制，完善內部控制制度。無論外部監管機構是否真正到位，公積金 中心應先做好內部控制。首先，公積金管理中心的管理費用在公積金收益增值中列支，正是 這一制度導致了公積金管理中心追求收益，產生資金風險。其次，委托理財風險很大。公積 金購買國債之所以屢屢遭受損失，往往是以購買國債的名義進入金融市場參與了資本運作。 以上兩個方面是公積金中心面對的最主要的運作風險。健全內部控制機制，盡力避免以上風 險。除此之外，還應該堅持崗位輪換制度，定期或不定期地對會計、出納、貸款、稽核人員 進行輪崗。分級授權，對所有操作環節的人員分別限制操作權限，防止越權辦理事務。

4．切實提高繳存人的利益。住房公積金的實質是一種住房保障制度，保障中低收入的 職工能夠有房可住。其建立的初衷和目的都是為了最廣大職工的基本利益，繳存人就是其服 務的“上帝”。如何切實有效地提高繳存人的利益是衡量住房公積金制度存在和發展的意義 ，也是今后住房公積金制度改革的方向。

住房公積金應采取多種形式，加大宣傳力度，確保更多的職工納入到這一系統中。增強 與商業貸款的競爭優勢，全面介紹個人住房貸款有關政策和辦理手續，努力使住房公積金制 度深入人心。同時，簡化手續，提供各種便民利民措施，降低行政成本，提高效率。

參考文獻：

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3．王國強.住房公積金制度亟需與時俱進.中國房地信息，2006(2)

4．陳美蓉，史本山.住房公積金制度下各方關系博弈分析.西南交通大學學報（社會科學版 ），2005(7)

(作者單位：北京師范大學珠海分校不動產學院 廣東珠海 519085)

(責編:賈偉)