縣級(jí)財(cái)政擺脫困境的思考

摘 要： 目前廣大縣域財(cái)政形式不容樂觀，究其原因主要體制尚未理順、缺乏優(yōu)勢稅種、財(cái) 政支出負(fù)擔(dān)重、資金使用效益低、監(jiān)督制度不完善等。擺脫縣級(jí)財(cái)政困境，必須理順體制， 合理調(diào)整利益關(guān)系：發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，拓展稅源；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高支出效益；深化財(cái)政管 理改革，規(guī)范財(cái)政運(yùn)行機(jī)制；加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，確保財(cái)政資金合理使用。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)財(cái)政 理順體制 財(cái)政運(yùn)行機(jī)制

中圖分類號(hào)：F810.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2008）02-049-02

一、縣級(jí)財(cái)政的困難表現(xiàn)

1.財(cái)政收入偏低，非稅收入增長過快。在2000多個(gè)縣中，地方財(cái)政收入超過1億元的縣共有631個(gè)，占總縣數(shù)的28.6%，地方財(cái)政收 入在1億元以下的而非貧困的縣969個(gè)，占44%，貧困縣占27.3%，兩者合計(jì)占到71.3%。縣級(jí) 財(cái)政整體收入低、貧困縣占多數(shù)。

由于縣級(jí)政府沒有稅收立法權(quán)，較低的財(cái)政收入和財(cái)政支出的剛性增長導(dǎo)致許多縣市專項(xiàng)收 入和收費(fèi)罰款名目繁多，預(yù)算外的非稅收入比重不斷增加，相當(dāng)部分縣市非稅收入都超過了 40%，帶來了一系列的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題：預(yù)算外收入的過度膨脹成為影響稅收增長的嚴(yán)重障礙 ，分散政府的財(cái)力，腐蝕稅基；由于非稅收入缺乏監(jiān)督，資金使用效率不高，更容易滋生腐 敗現(xiàn)象；尤其是地方政府在農(nóng)村亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派，“三亂膨脹”，農(nóng)民非稅收負(fù)擔(dān) 急劇增長，已成為影響農(nóng)村政治和社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。

2.財(cái)政赤字嚴(yán)重，公共服務(wù)職能弱化。縣鄉(xiāng)財(cái)政雖然收入不多，但是支出項(xiàng)目卻十分繁多，財(cái)政赤字比較嚴(yán)重，我國縣級(jí)財(cái)政赤字 面一度曾高達(dá)40%以上。財(cái)政支出按其用途大致可分為三個(gè)部分：行政支出、公共支出和發(fā) 展支出。我國大部分縣（尤其是中西部地區(qū)）的財(cái)政支出中行政支出占了絕大部分，有80% ～ 90%是用于保證工資發(fā)放和維持事業(yè)進(jìn)行，公共支出和發(fā)展支出不足。由于財(cái)政困難，在保 證工資發(fā)放和運(yùn)轉(zhuǎn)后，縣鄉(xiāng)政府還要全力確保農(nóng)村義務(wù)教育的投入，因而已無財(cái)力干其他事 情 。目前政府用于農(nóng)業(yè)的投入只能主要依賴爭取中央的專項(xiàng)資金，縣鄉(xiāng)本級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)幾乎沒 有多少投入。同時(shí)縣鄉(xiāng)財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障基本沒有投入，農(nóng)民自身的各種保障主要依靠傳 統(tǒng)的家庭。

3.債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)加大。鄉(xiāng)村財(cái)政是縣級(jí)財(cái)政的基本組成單位，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國鄉(xiāng)村兩級(jí)凈債務(wù)3259億元，其中鄉(xiāng)債務(wù) 1776億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元；村級(jí)債務(wù)1483億元，平均每村負(fù)責(zé)20萬元。縣級(jí)本 級(jí)財(cái)政負(fù)債構(gòu)成則更為復(fù)雜，也更為嚴(yán)峻，主要有以下幾類：一是向外國政府和世行、亞行 等國際金融組織的借款，主要用于造林、衛(wèi)生結(jié)防和改水等項(xiàng)目，還款能力低；二是國債轉(zhuǎn) 貸資金還款債務(wù)和專項(xiàng)資金配套所形成的債務(wù)；三是財(cái)政周轉(zhuǎn)金還款債務(wù)和預(yù)算調(diào)度資金欠 款；四是基層金融機(jī)構(gòu)治理整頓過程中所發(fā)生的清兌債務(wù)，包括兌付農(nóng)村合作基金會(huì)借款、 兌付供銷合作社社員股金和兌付城市信用社存款等。

縣級(jí)政府的債務(wù)大都是向銀行舉債的，銀行的錢除了自身的資金外，主要是企業(yè)、居民的存 款。如此下去，不僅縣級(jí)政府的財(cái)政不堪重負(fù)，十分危險(xiǎn)，而且有可能形成銀行的呆賬、壞 賬，對(duì)這種潛在金融風(fēng)險(xiǎn)必須特別予以高度的重視。

4.虛增財(cái)政收入，影響經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。縣級(jí)財(cái)政收入不真實(shí)，普遍存在虛增財(cái)政收入的問題已是公開的秘密。在我國，下級(jí)財(cái)政收 入的增長在客觀上不僅能夠增強(qiáng)上級(jí)政府的財(cái)政調(diào)控能力，也能夠體現(xiàn)出下級(jí)政府的正績。 由此導(dǎo)致一些縣級(jí)政府在財(cái)政處理上虛列收支，填補(bǔ)收支缺口，制造虛假平衡。一方面，通 過在預(yù)算科目上做文章，將預(yù)算外收入通過“調(diào)入資金”強(qiáng)行調(diào)入預(yù)算內(nèi)，或?qū)⒁褜?shí)現(xiàn)的支 出轉(zhuǎn)入“暫付款”或“其他應(yīng)款”等隱匿不報(bào)虛減支出，經(jīng)過人為技術(shù)處理后達(dá)到賬面收支 相抵，甚至還“略有節(jié)余”；另一方面，通過稅收征管虛增財(cái)政收入。財(cái)政“空殼”現(xiàn)象造 成的后果更為惡劣也更危險(xiǎn)，不僅使財(cái)政工作運(yùn)行成本提高，掩蓋了縣級(jí)財(cái)政的真實(shí)狀況， 更使政府在宏觀決策中得不到準(zhǔn)確信息，為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和基層政權(quán)建設(shè)增加了安全隱患。

二、縣級(jí)財(cái)政困難的原因分析

1.體制尚未理順。(1)財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱。分稅制改革之后，財(cái)權(quán)層層向上集中，事權(quán)則逐級(jí)下放，一方面， 財(cái) 政收入上收。中央把增值稅和消費(fèi)稅兩大稅種上劃，縣需要將75%的增值稅和100%的消費(fèi)稅 上交中央財(cái)政，稅收增長部分還要按1∶0.3的比例由中央拿大頭。當(dāng)前是60%的財(cái)權(quán)集中到 中央，60%的事權(quán)下放到地方，到2000年中央本級(jí)財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的55.2%，省級(jí)財(cái) 政集中程度從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均遞增2%。另一方面，事權(quán)下放 ，支 出下移。這在基礎(chǔ)教育上表現(xiàn)特別突出，我國中央和省級(jí)政府掌握了主要財(cái)力，但基本擺脫 了負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任；縣鄉(xiāng)政府財(cái)力薄弱，卻承擔(dān)了絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。(2)轉(zhuǎn) 移支付制度不到位。實(shí)行分稅制的財(cái)政管理體制，要求政府間的財(cái)政資金分配，必須 采 用按稅種劃分的方法，中央掌握60%左右的財(cái)力，地方不足的部分由中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政實(shí) 行 轉(zhuǎn)移支付制度。1994年改革的初衷之一就是徹底改革政府間的轉(zhuǎn)移支付體制，但是改革的結(jié) 果沒有改革現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體制，只不過增加了兩項(xiàng)新內(nèi)容——稅收返還和過渡期均等化轉(zhuǎn) 移支付。由于這兩項(xiàng)政策的實(shí)施使得原有的收入再分配改變成為了來源地原則，也就是將更 多的收入返還給富裕地區(qū)而不是貧困地區(qū)，加劇了原有省際之間的不平等。

1994年分稅制改革只是對(duì)中央到省級(jí)的轉(zhuǎn)移支付框架做了安排，對(duì)省以下轉(zhuǎn)移支付沒有一個(gè) 規(guī)范的模式，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配隨意性較大，透明度不夠，那些跑得勤、有策略的縣就 能獲得更多的撥款，更多的縣得到的轉(zhuǎn)移支付很少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足本級(jí)財(cái)政需要。

2.缺乏優(yōu)勢稅種。分稅制體制下劃歸地方的稅種，大多是稅基薄弱窄小，稅源零星分散，征 收難度大，成本高 ，增長彈性小的稅種，很難形成地方財(cái)力增長的“支撐點(diǎn)”。加之縣級(jí)政府缺乏必要的稅收 立法自主權(quán)，只能執(zhí)行開征和停征的決定，難以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際的客觀情況有效的組織收入， 造成可用財(cái)力減少。

除了體制原因造成財(cái)政稅源萎縮外，縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢，發(fā)展不均衡是縣級(jí)財(cái)政陷入困境 的最根本的原因。目前縣級(jí)國有工業(yè)企業(yè)基本不存在，以民營經(jīng)濟(jì)為主的縣域二三產(chǎn)業(yè)還遠(yuǎn) 未形成規(guī)模，縣級(jí)財(cái)政不得不以農(nóng)業(yè)為主。農(nóng)業(yè)稅取消，縣鄉(xiāng)財(cái)政增長將更加乏力。

由于稅收收入對(duì)縣級(jí)財(cái)政收入的拉動(dòng)作用十分有限，行政性收費(fèi)、罰沒收入和其他非稅收入 成為拉動(dòng)財(cái)政收入增長的主體。非稅收入的快速增長，使得納稅人的實(shí)際稅負(fù)較重，這又使 得稅源流失，投資者有向大中城市集中的趨勢，對(duì)縣級(jí)財(cái)政形成惡性循環(huán)。

3.財(cái)政支出負(fù)擔(dān)重。(1)財(cái)政供養(yǎng)人口過多。目前，縣級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置是與上級(jí)配套設(shè)定 的，而不是根據(jù)本級(jí) 事 權(quán)需要設(shè)置，使得縣級(jí)財(cái)政仍然承擔(dān)著過重的的機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)成本，人頭經(jīng)費(fèi)支出。另一方面， 由于事業(yè)單位改革也不徹底、不到位，該脫離的仍留在財(cái)政預(yù)算支出賬戶上，增加了財(cái)政的 負(fù)擔(dān)。每年還要接受轉(zhuǎn)業(yè)、退伍軍人，大中專畢業(yè)生等，其結(jié)果是使行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供 養(yǎng)人口膨脹，嚴(yán)重超編，財(cái)政供養(yǎng)人口增長大大超過了財(cái)政收入的增長，再加上不斷攀升的 公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，縣級(jí)財(cái)政只能是吃飯財(cái)政。(2)財(cái)政支出逐年遞增。近幾年來，縣級(jí) 財(cái)政的一些剛性支出逐年增長：國家為了擴(kuò)大內(nèi)需 ， 拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，相繼出臺(tái)了一系列以擴(kuò)張財(cái)政支出為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策，如逐步增加 機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的工資、提高“三條社會(huì)保障線”的補(bǔ)助水平；要求財(cái)政加大對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 調(diào)整的支持力度，增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，逐年加大對(duì)教育、科技、農(nóng)業(yè)的投入，保障住房 、醫(yī)療制度改革的順利實(shí)施等，這些政策性增支，中央雖然補(bǔ)助了大頭，但本級(jí)財(cái)政也要負(fù) 擔(dān)大量的資金。

4.資金使用效益低。一方面，財(cái)政支出范圍不合理，財(cái)政資金供給“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”并存，仍然包 辦或管理了一些應(yīng)當(dāng)由企業(yè)、私人和市場從事的活動(dòng)，財(cái)政資金供給范圍過大、包攬過多。 財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持仍以直接投資為主，忽視了財(cái)政資金和稅收的引導(dǎo)推動(dòng)作用。為了追 求政債，大搞形象工程。與此同時(shí)，一些本應(yīng)由財(cái)政供給資金的項(xiàng)目卻得不到充足的資金保 證，如義務(wù)教育、衛(wèi)生保鍵、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面支出滿足不了日益增長 的 需要，欠發(fā)工資的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重等。另一方面，對(duì)于財(cái)政資金重支輕管，使用混亂。長期 以來，財(cái)政資金管理沒有一個(gè)明確的制度，加上財(cái)政本身又缺乏強(qiáng)有力的制約手段和相應(yīng)的 監(jiān)督措施，造成財(cái)政資金使用效益不高，損失浪費(fèi)嚴(yán)重。濫發(fā)補(bǔ)貼、公款吃喝、公費(fèi)旅游、 超標(biāo)準(zhǔn)購車、高標(biāo)準(zhǔn)修建辦公樓，造成了大量的財(cái)政資金損失。

5.監(jiān)督制度不完善。現(xiàn)行的財(cái)政監(jiān)督制度很不完善。一是人大及其常委會(huì)對(duì)縣政府財(cái)政的監(jiān) 督只具有程序性而不 具有剛性。在實(shí)際工作中不按人民代表大會(huì)通過的預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算調(diào)整無手續(xù)，人民代表大 會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算流于形式；二是審計(jì)監(jiān)督不到位。根據(jù)《審計(jì)法》，審計(jì)部門每年對(duì)縣級(jí)政府 的財(cái)政審計(jì)只是審計(jì)上一年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)縣政府的負(fù)債也只是賬面的審計(jì)，而對(duì) 于實(shí)際債務(wù)，特別是賬外的債務(wù)是審計(jì)不到的，因而其審計(jì)作用和效果受到限制；三是金融 監(jiān)管不規(guī)范。縣級(jí)政府的債務(wù)資金主要來源于金融機(jī)構(gòu)的信貸資金，雖然縣級(jí)各家銀行都是 實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，但是銀行為著在當(dāng)?shù)氐纳婧桶l(fā)展，受制于地方政府，對(duì)縣級(jí)政府貸款的審 查不夠嚴(yán)格；四是中央政府和省級(jí)政府不對(duì)縣級(jí)政府進(jìn)行直接管理。

縣級(jí)政府負(fù)責(zé)的事情多而且范圍廣，由于財(cái)政監(jiān)督制度不完善，有些縣級(jí)政府作決策時(shí)個(gè)人 影響很大，事權(quán)大而監(jiān)督小，很容易導(dǎo)致腐敗行為的產(chǎn)生和財(cái)政資金的浪費(fèi)。

三、縣級(jí)財(cái)政擺脫困境的對(duì)策思考

1.現(xiàn)順體制，合理調(diào)整利益關(guān)系。(1)規(guī)范政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)配置。確立“一級(jí)事權(quán)，一級(jí) 財(cái)權(quán)”的管理體制，明確各級(jí)財(cái)政 部 門的權(quán)利與義務(wù)，使財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。事權(quán)的劃分是財(cái)權(quán)劃分的基礎(chǔ)，首先要合理劃分各 級(jí) 政府間的事權(quán)。根據(jù)公共產(chǎn)品層次特征，按“受益原則”劃分各級(jí)政府的事權(quán)，當(dāng)前主要是 解決“上級(jí)出政策，下級(jí)出資金”的問題，各級(jí)政府都應(yīng)遵循“誰出政策誰拿錢”的原則， 即在制定和實(shí)施涉及到政府間財(cái)政權(quán)益再分配的公共政策時(shí)，各級(jí)決策者都要遵守最基本的 政策責(zé)任原則。為了避免中央政府與地方政府以及地方政府之間事權(quán)的交叉，對(duì)各級(jí)政府事 權(quán)的劃分，不能由政府以文件形式作原則規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)以法律形式來規(guī) 范。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在完善現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)上重新合理劃分收入。根據(jù)我國 的實(shí) 際和分稅制的要求，建立起以增值稅、消費(fèi)稅為主體的中央稅體系和以營業(yè)稅、企業(yè)所得稅 為主體的地方稅體系。把調(diào)節(jié)性的稅種劃為中央稅，有利于增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，充分 發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用；把小稅種劃歸地方，有利于地方因地制宜加強(qiáng)管理，組織收入，提高 征收效率。(2)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。要逐步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度以平衡各地區(qū)之間提供公共產(chǎn) 品和服務(wù)的 水 平。第一，逐步改變按舊體制進(jìn)行稅收返還的做法，使沿海發(fā)達(dá)地區(qū)按舊體制獲得的不合理 既得利益逐步得到調(diào)整，逐步增加對(duì)中央財(cái)政的上交比例，增加中央財(cái)政的調(diào)控財(cái)力，增加 對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持力度，逐步縮小東、中、西部越來越大的財(cái)政收入差距， 實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，完善省對(duì)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)各縣的財(cái)力結(jié)構(gòu)和 財(cái)政困難程度，合理確定上級(jí)財(cái)政對(duì)不同地區(qū)的補(bǔ)助力度，適當(dāng)照顧糧食主產(chǎn)區(qū)、少數(shù)民族 地區(qū)和特殊困難地區(qū)。第三，要使轉(zhuǎn)移支付制度法制化，以立法的形式對(duì)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)現(xiàn)方 式 、資金撥付、監(jiān)督管理等，做出具體規(guī)定，從而提高透明度和規(guī)范性，使縣級(jí)財(cái)政能夠合理 預(yù)計(jì)到轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。

2.發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，拓展稅源。我國的縣級(jí)地方財(cái)政收入很不平衡，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的各縣市財(cái) 政充實(shí)，而中西部地區(qū)的地方 財(cái)政收入?yún)s難見起色。原因就在于東部縣市經(jīng)濟(jì)以能提供大量、穩(wěn)定財(cái)政收入的各種非農(nóng)經(jīng) 濟(jì)特別是第三產(chǎn)業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)為主，而中西部地區(qū)仍然以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主。因此中西部 縣市實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的穩(wěn)定增長，必須根據(jù)各地的具體情況和資源分布的特點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)展能提 供優(yōu)質(zhì)稅收收入的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)。

3.優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高支出效益。在縣級(jí)財(cái)力有限和需求不斷增長的條件下，必須要按照公 共財(cái)政支出理論的要求，以“社會(huì) 共同需求”為原則，將現(xiàn)有財(cái)政支出進(jìn)行分類排隊(duì)，根據(jù)財(cái)力水平，分清輕重緩急，予以安 排，提高支出效益。第一，退出一般競爭性領(lǐng)域。對(duì)私人產(chǎn)品和市場能提供的產(chǎn)品，財(cái)政應(yīng) 退出供給領(lǐng)域。第二，減少行政支出。首先要繼續(xù)深化機(jī)構(gòu)改革，建議在縣級(jí)歸并職能相近 部門，調(diào)整縮減部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。其次推進(jìn)事業(yè)單位改革。第三，擴(kuò)大公共支出。要加強(qiáng)社會(huì) 保障 、教育和科學(xué)事業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等公共項(xiàng)目的支出，尤其是要加大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、 教育、衛(wèi)生、文化等方面的投入。第四，合理調(diào)整發(fā)展支出。要將資金集中投向可持續(xù)發(fā)展 、能產(chǎn)生效益的項(xiàng)目。

4.深化財(cái)政管理改革，規(guī)范財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。(1)強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制。公共預(yù)算體系是地方財(cái)政的重要組成部分，是地方財(cái)政的“公共性 ” 的核心體現(xiàn)。建立公共預(yù)算體系，強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制，一是在財(cái)政收入方面，要強(qiáng)稅弱費(fèi)， 統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金。要進(jìn)一步深化稅費(fèi)改革，調(diào)整和歸并地方性公共收費(fèi)，將某些稅收性質(zhì) 的收費(fèi)改成稅。同時(shí)將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一納入政府預(yù)算管理，建立綜合財(cái)政預(yù)算。二是在財(cái) 政支出方面，要實(shí)行“零基預(yù)算”和“部門預(yù)算”，即在預(yù)算安排上，改“基數(shù)法”為“因 素法”，按人員編制和業(yè)務(wù)工作量核定單位預(yù)算；將預(yù)算編制到與財(cái)政發(fā)生領(lǐng)撥關(guān)系的各個(gè) 部門，預(yù)算中沒有列出的項(xiàng)目不得開支，增加預(yù)算的透明度。在預(yù)算執(zhí)行中，大力壓縮車輛 、會(huì)議、接待等非生產(chǎn)性支出。(2)實(shí)行國庫集中收付制度。改革現(xiàn)行國庫分散收付為國庫單一賬戶集中收付，取消各部門 和 單位在銀行設(shè)立的收支賬戶，取消單位會(huì)計(jì)，所有政府性財(cái)政資金全部集中到國庫單一賬戶 ，所有財(cái)政支出由國庫單一賬戶直接支付，實(shí)行收支“四直達(dá)”，即收入直達(dá)國庫或財(cái)政專 戶，工資直達(dá)個(gè)人，采購直達(dá)供應(yīng)商，上介、下劃直達(dá)指定單位。國庫集中收付制度是最終 規(guī)范政府性資金收付的最徹底、最完善、最可靠的模式，它使財(cái)政由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前監(jiān)督 ，從制度上解決了由于財(cái)政資金收付流經(jīng)環(huán)節(jié)過多而產(chǎn)生的資金截流、擠占、挪用等問題 ，大大增強(qiáng)了縣級(jí)財(cái)政的資金調(diào)節(jié)能力。(3)推行政府采購制度。政府采購制度是公共財(cái)政 的重要組成部分。國際國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí) 行 政府采購制度，采購費(fèi)用平均可節(jié)約10%。同時(shí)政府采購制度可以有效避免暗箱操作，防止 腐敗，產(chǎn)生良好的社會(huì)效益。在采購模式的選擇上，針對(duì)縣城市場狹窄、選擇余地小的劣勢 ，可以采取“區(qū)域”聯(lián)合采購的形式，以地市行政區(qū)域帶動(dòng)縣之間集中起來采購。(4)防范 縣級(jí)財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是對(duì)原有債務(wù)進(jìn)行分類處理，根據(jù)不同情況采取單位還款、建立財(cái)政 還債基金、預(yù)算強(qiáng)制扣 款、爭取上級(jí)豁免等辦法，逐步消化到期債務(wù)。二是要著手研究、建立新的債務(wù)管理體制： 對(duì)舉債主體、權(quán)限、義務(wù)及舉債原則、債務(wù)用途、償債辦法等方面作出嚴(yán)格的規(guī)定。

5.加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，確保財(cái)政資金合法使用。加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督，要從完善監(jiān)督制度入手，從制度上預(yù)防財(cái)政運(yùn)行中可能產(chǎn)生的各種低效 行為、尋租活動(dòng)和腐敗行為，確保財(cái)政資金使用的合法性。第一，強(qiáng)化人代會(huì)及其常委會(huì)對(duì) 財(cái)政的監(jiān)督。縣政府所確定的重大項(xiàng)目及其資金安排必須向人代會(huì)及其常委會(huì)報(bào)告通過，經(jīng) 入代會(huì)通過的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，縣級(jí)政府不得擅自作重大調(diào)整。第二，加強(qiáng)審計(jì)部門的監(jiān)督作 用。審計(jì)部門對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政的審計(jì)應(yīng)完整、到位，必須弄清縣級(jí)財(cái)政支出的實(shí)際情況，掌 握政府的真實(shí)負(fù)債，對(duì)政府實(shí)際總負(fù)債應(yīng)出審計(jì)報(bào)告。第三，完善金融部門對(duì)政府舉債的監(jiān) 督。金融部門對(duì)縣級(jí)政府重大舉債項(xiàng)目，不僅要認(rèn)真履行本行業(yè)的審查制度，而且對(duì)其項(xiàng)目 的合法性（人代會(huì)及其常委會(huì)是否通過）進(jìn)行審查，不合法的項(xiàng)目不予以放貸，從源頭上遏 制和杜絕政府債務(wù)的發(fā)生。第四，地方政府要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用的管理和監(jiān)督。加強(qiáng)省級(jí) 政府對(duì)縣級(jí)財(cái)政資金使用的管理和監(jiān)督就尤為必要。特別要明確轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向， 切實(shí)將該部分資金用于有利于落后地區(qū)的綜合發(fā)展能力提高的項(xiàng)目上。

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（作者單位：中共中央黨校 北京 100091）

（責(zé)編：呂尚）