一些國家的應急管理的做法

近年來，全球突發事件頻發，中國近期5月12日發生的汶川8級地震、“2008雪災”、2003年的烈性傳染病SARS，美國的“9·11”和“卡特里娜颶風”，印度洋的海嘯……這些災害對人類的生命財產造成了巨大損失，使社會穩定和經濟發展受到了嚴重阻礙和影響，也使得突發事件的應急管理(Emergency Management，簡寫為EM)日益引起各國政府的高度重視。

所謂應急管理，是為了降低突發災難性事件的危害，基于對造成突發事件的原因、突發事件發生和發展過程以及所產生的負面影響的科學分析，有效集成社會各方面的資源，對突發事件進行有效地應對、控制和處理的一整套理論、方法和技術體系。

應急管理并不是一個新生事物，因為人類自古以來就面臨著各種自然災害和社會災難的挑戰。但是，近百年來，災害種類變得更多，成因更復雜，影響范圍更廣，受災程度更深，因此需要集成更多的資源和技術，建立更加完善的現代應急管理體系。

國外發達國家的應急管理起步比較早，尤其是那些飽嘗了災害困擾的國家，如地震多發的日本，更是如此。了解國外典型國家應急管理的特點和做法，進一步完善中國的應急機制是十分必要的。

逐步完善的美國應急管理

美國是世界上應急管理體系建設比較完備的國家之一，不斷完善的體制及法制建設使其應對突發事件的能力越來越強。美國的具體做法包括：

1、 完善組織結構。1979年，卡特總統發布12127號行政命令，將原來分散的緊急事態管理機構集中起來，成立了聯邦應急管理局(Federal Emergency ManagementAgency，FEMA)，負責突發事件應急管理及其過程中的機構協調工作，其局長直接對總統負責，自此，美國的現代應急管理機制正式建立。

2001年，“9·11”事件引起了美國各界對國家公共安全體制的深刻反思，政府飽受各方指責：多頭管理帶來的管理不力，情報工作失誤，反恐技術和手段落后……為了有效解決這些問題，布什政府于2003年3月1日組建了國土安全部，將22個聯邦部門并入，FEMA成為緊急事態準備與應對司下屬的第三級機構。兩年后，美國南部墨西哥灣沿岸遭受“卡特里娜颶風”襲擊，由于組織協調不力，致使新奧爾良市淪為“人間地獄”，之后國土安全部汲取教訓，進行了功能的重新設計，在2007年10月加州發生的森林大火應對中獲得重生。美國的應急管理組織體系在經驗和教訓中不斷成熟，逐漸走向完善。

美國的專業應急組織如疾病預防與控制中心(CDC)，在應急管理中也發揮著重要作用，目前，他們已經擁有一支強有力的機動隊伍和運行高效的規程，在突發公共事件中即可采取及時有效的措施。

2、 健全應急法制體系。1976年實施的美國《緊急狀態管理法》詳細規定了全國緊急狀態的過程、期限以及緊急狀態下總統的權力，并對政府和其他公共部門如警察、消防、氣象、醫療和軍方等的職責做了具體的規范。此后，又推出了針對不同行業不同領域的應對突發事件的專項實施細則，其中包括了地震、洪災、建筑物安全等相關問題。1959年的《災害救濟法》幾經修改后確立了聯邦政府的救援范圍及減災、預防、應急管理和恢復重建的相關問題。“9·11”事件之后，美國對緊急狀態應對的相關法規做了更加細致而周密的修訂，陸續出臺了《使用軍事力量授權法》、《航空運輸安全法》、《國土安全法》等，從而形成了一個全方位、立體化、多層次的突發事件應急法制體系。

現在美國已形成了以國土安全部為中心，下分聯邦、州、縣、市、社區五個層次的應急和響應機構，通過實行統一管理、屬地為主、分級響應、標準運行的機制，有效地應對各類突發的災害事件。

較為完善的日本應急管理

日本地處歐亞板塊、菲律賓板塊、太平洋板塊交接處，處于太平洋環火山帶，臺風、地震、海嘯、暴雨等各種災害極為常見，是世界上易于遭受自然災害的國家之一。在長期與災難的對抗中，日本已形成了一套較為完善的綜合性防災減災對策機制。

1、 完善的應急管理法律體系。日本作為全球較早制定災害管理基本法的國家，它的防災減災法律體系相當龐大。以《災害對策基本法》為龍頭，在其中明確規定了國家、中央政府、社會團體、全體公民等不同群體的防災責任，下設各類防災減災法50多部，建立了圍繞災害周期而設置的法律體系，即基本法、災害預防和防災規劃相關法、災害應急法、災后重建與恢復法、災害管理組織法五個部分，使日本在應對自然災害類突發事件時有法可依。

2、 良好的應急教育和防災演練。日本政府和國民極為重視應急教育工作，從中小學教育抓起，培養公民的防災意識；將每年的9月1日定為“災害管理日”，8月30日到9月5日定為“災害管理周”，通過各種方式進行防災宣傳活動；政府和相關災害管理組織機構協同進行全國范圍內的大規模災害演練，檢驗決策人員和組織的應急能力，使公眾能訓練有素的應對各類突發事件。

3、 巨災風險管理體系。日本經濟發達，頻發的地震又極易造成大規模經濟損失。為了有效應對災害，轉移風險，日本建立了由政府主導和財政支持的巨災風險管理體系，政府為地震保險提供后備金和政府再保險。巨災保險制度在應急管理中起到了重要作用，為災民正常的生產生活和災后恢復重建提供了保障。

4、 嚴密的災害救援體系。日本已建成了由消防、警察、自衛隊和醫療機構組成的較為完善的災害救援體系。消防機構是災害救援的主要機構，同時負責收集、整理、發布災害信息；警察的應對體制由情報應對體系和災區現場活動兩部分組成，主要包括災區情報收集、傳遞、各種救災搶險、災區治安維持等等；日本的自衛隊屬于國家行政機關，根據《災害對策基本法》和《自衛隊法》的規定，災害發生時，自衛隊長官可以根據實際情況向災區派遣災害救援部隊，參與抗險救災。

近年來，日本的人為事故災害也在不斷增加，如東京地鐵沙林毒氣事件，當場造成10人死亡，75人重傷，4700人受到不同程度的影響。因此，如何完善應急管理機制，提高應急管理能力，迎接新形勢下的新的危機和挑戰，也成為日本應急管理工作中一項新的任務。

特色鮮明的澳大利亞應急管理

澳大利亞地廣人稀，人口主要集中在中心城市和沿海地區。過去幾十年里，澳大利亞在戰略上一直是一個處于低威脅的國家，其應急管理主要針對自然災害，如洪水，暴雨，熱帶風暴，森林大火等，其應急管理也帶有自己的鮮明特色。

1、 層次分明的應急管理體系。澳大利亞設立了一套三個層面、承擔不同職責的政府應急管理體系：聯邦政府層面，隸屬于澳大利亞國防部的應急管理署(EMA)是聯邦政府主要的應急管理部門，負責全國性的緊急事件管理；州和地區政府層面，六個州和兩個地區通過立法、建立委員會機構以及提升警務、消防、救護、應急服務、健康福利機構等各方面的能力來保護生命、財產和環境安全；社區層面，澳大利亞全國范圍內約有700個社區，它們雖然不直接控制災害響應機構，但必須在災難預防、緩解以及為救災計劃進行協調等方面承擔責任。

2、 森林火災防治。澳大利亞地處熱帶和亞熱帶地區，在干旱季節，氣溫高、濕度小、風大，森林植被以桉樹為主，桉樹含油脂多，特別易燃，一旦發生火災，極易形成狂燃大火，并產生飛火，很難撲救，森林損失十分嚴重。針對這些情況，澳大利亞經多年試驗研制出了以火滅火的辦法，采取計劃火燒措施防治森林火災。并采用氣象遙感、圖像信息傳輸和計算機處理等技術，實現了實時、快速、準確地預測預報森林火災。此外，社會民眾還成立了森林防火站、“火災管理委員會”(AFAC)等民間組織來應對火災。

3、 以志愿者為特色的廣泛社會參與。在澳大利亞，應急響應志愿者是抗災的生力軍，他們來自于社區，服務于社區，積極參與社區的減災和備災活動。州應急服務中心是志愿者抗災組織中比較普遍的一種形式，幫助社區處理洪災和暴雨等災害，而且志愿者并不是業余的，他們都經過培訓且達到職業標準，并能熟練操作各種復雜的救災設備。

以雪為令的加拿大應急管理

加拿大大部分地區屬于寒帶，冬季時間長，40％的陸地為冰封凍土地區，蒙特利爾冬季的溫度可至零下30多度，主要的自然災害是冬季的暴風雪，以下是加拿大的雪災應急管理。

1、 重視地方部門作用的應急管理體系。加拿大自1948年成立聯邦民防組織，到1966年，其工作范圍已延伸到平時的應急救災。1974年，加拿大將民防和應急行動的優先程序倒過來。1988年，加拿大成立應急準備局，使之成為一個獨立的公共服務部門，執行和實施應急管理法。加拿大的應急管理體制分為聯邦、省和市鎮三級，實行分級管理。政府要求，任何緊急事件首先應由當地官方進行處置，如果需要協助，可再向省或地區緊急事件管理組織請求，如果事件不斷升級以致超出了省或地區的資源能力，可再向加拿大政府尋求幫助。

2、 應對雪災的全國協作機制。加拿大冬天漫長多雪，各地政府積累了豐富經驗，形成了一套較為高效和系統的應急對策。在加拿大，清雪部門是常設機構，及時清理積雪，保障道路暢通，責任主要在各省市政府。其中，省政府負責轄區內高速路，市政府負責市內道路。據統計，加拿大全國每年清雪費用高達10億加元，各級政府也都有專門的年度清雪預算。加拿大清雪基本是機械化，每個城市都配有系統的清雪設備，為把暴風雪的影響降到最低，加拿大各省市特別注重調動全社會的配合和參與。加拿大環境部網站不僅每天分時段公布各地市詳細的天氣預報，還提供未來一周的每日天氣預報，并及時發布暴風雪等極端天氣警報；各省市設有免費的實時路況信息熱線；電臺和電視臺一般是每隔半小時播報一次當地天氣和路況情況；各省市也都把清雪的預算、作業程序和標準以及投訴電話等公布在其官方網站上，供公眾監督。加拿大各省市還常常通過多種方式向公眾介紹防范冰雪天氣的知識和技巧，提高公眾應對暴風雪的能力。

中國應急管理的發展

近年來，中國各類突發事件頻繁發生，不僅給人民群眾帶來了的生命財產損失，也嚴重影響了社會穩定。2003年SARS事件以后，國家提高了對突發公共事件應對工作的重視程度，黨中央、國務院提出了加快突發公共事件應急機制建設的要求。經過幾年的努力，中國在應急管理制度建設和理論研究方面都取得了重大進展。

2005年12月，國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室(國務院總值班室)，承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐作用。此后，中國地方各級政府陸續成立突發公共事件管理機構，截至2006年底，全國所有省份都成立了應急管理領導機構，政府應急管理機構基本模式已形成。在法制建設方面，國務院于2006年1月頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》，2007年8月30日通過了《中華人民共和國突發事件應對法》，并于2007年11月1日起施行。

在理論研究方面，國內各界學者也展開了很多工作。中國科學院政策與管理所的“應急管理研究組”做了很多基礎性的研究工作，他們創辦了電子專業期刊《應急管理匯刊》，在突發事件的機理體系以及更適合現實應急管理需求的“可挽救性、可恢復性、可減緩性”度量評價方法等多個問題上有很新的創見。清華大學、北京師范大學等單位也有多個應急管理科研團隊，在公共安全、危機管理等方面有所建樹。另外，一些學者也在不同專業領域應急管理方面有了很多的研究，如建筑防災中的人群管理和應急管理，出現緊急事態時的高層建筑人員疏散模型研究等。

在現實生活中，盡管有些突發事件我們無法預防，卻可以采取有效的措施、合理的組織體系建設和完善的法律建設來進行有效應對。在日前中國發生的汶川地震中，以國務院總理溫家寶為總指揮的災害行政責任系統及時反應，高效調度所有可資利用的資源，在第一時間將災害及救援進展情況告知全世界，在贏得了國際關注和同情的同時，也為救災和事后的全面恢復籌集了遠超以往的資金和物資，此舉必將成為中國高效應急響應的典型范例。

在未來的日子里，繼續深入研究突發事件的發生，發展及應對機理，學習和借鑒海外應對突發事件的先進經驗，構建符合中國國情的應急管理體系，最終減少突發事件對人民群眾和社會發展的影響是我們不懈努力的方向。

(第一作者單位：中國科學院研究生院； 第二作者單位：山東大學管理學院)

(責任編輯：肖雪晴)