西方政黨對外交決策的影響

自1988年美國學者帕特南首先提出外交的“雙層博弈”分析模式以來，西方國際關系學界越來越重視研究國內政治和國際政治的互動關系，不僅關注國際博弈層面各國是如何奉行不同的外交政策而展開互動的，還在國內博弈層面關注一國的外交決策是如何制定的。在當今世界，政黨政治已成為絕大多數國家國內政治的基本特征，特別是美、歐、日等西方發達國家政黨政治發展較為成熟，主流政黨已成為左右國家外交決策的主導力量之一。因此對西方政黨如何影響外交決策、進而影響國家關系發展走向和國際格局分化組合進行考察，有助于我們深化對以政黨博弈為主要內容的國內政治和以外交博弈為主要內容的國際政治之間互動規律的認識。

西方政黨影響外交決策的制度環境

1、政府制度。西方政府制度主要可分為以英、德、日為代表的議會制、以美國為代表的總統制和以法國為代表的總統一議會混合制。議會制下執政黨組成政府并控制議會，在野黨一般無法通過議會斗爭手段否決執政黨的外交決策，執政黨的決策效率相對較高。總統制下會出現總統(和內閣)與議會受不同政黨控制的情況，如美國總統和國會由不同政黨掌握時，圍繞外交決策的政黨之爭常以“府院之爭”的形式表現出來，民主黨在2006年中期選舉中獲得參眾兩院的控制權后對共和黨政府頻頻發難，堅持通過包含從伊拉克撤軍時間表的緊急撥款法案，是迫使共和黨政府調整伊拉克戰略的重要原因之一。混合制條件下會出現總統與內閣(和議會)分別掌握在不同政黨手中的情況，總統和內閣的政策分歧和權力之爭也會影響政黨的決策能力和效率，如在法國的混合制中總統的外交權力較大，出現“左右共治”現象時掌握總統職位的政黨在外交決策上發言權就更大。

2、政黨制度。西方國家大多實行兩黨制和多黨制，在野黨對執政黨的外交決策往往都會形成一定牽制。在多黨制下常出現聯合執政，聯合執政各黨還要受到彼此牽制，例如2007年2月意大利執政聯盟各黨在對外政策上發生嚴重分歧，普羅迪總理一度被迫宣布辭職，執政聯盟內部矛盾不斷激化最終導致普羅迪內閣在2008年初倒臺。此外，政黨制度常與政府制度以不同的方式配置組合，因此其影響常常交織在一起，例如同為兩黨制的英美兩國政黨參與外交決策還受到兩國不同政府制度的影響。政黨內部組織制度對其參與外交決策也有影響，如美國政黨在組織上比歐洲政黨較為松散，因此國會投票的變數也更大。

3、選舉制度。西方國家普遍實行周期性的普選制度，盡管相對內政問題所受選舉壓力要小，政黨在外交決策中也必須對媒體導向和公共輿論予以重視。美國總統在外交事務上存在所謂“大多有所作為的第二任期模式”，因其在二任不再面臨選舉壓力，在外交決策上更理性務實、更容易干出成就。另一方面，西方一些老黨大黨在操控民意上已經積累了豐富經驗，例如執政黨通過引導公共輿論大力宣揚政府的外交成就，在野黨訴諸公共輿論大力攻擊政府的外交失誤，這也是政黨為自己在選舉中加分的有效途徑。圍繞外交政策的政黨之爭一般在選戰期間最為激烈，如對華政策常成為美國各類選戰中黨爭的焦點，2008年總統大選目前尚處在黨內初選階段，兩黨圍繞對華政策的辯論已趨升溫，不少候選人不惜損害中美關系而大打“民粹牌”。

4、文官制度。西方國家的決策過程是由政黨政治家和職業文官共同主導的，前者主要發揮制定政策框架、對政策執行進行監督等宏觀決策的“掌舵人”作用，后者主要發揮政策細化和具體執行等微觀決策的“劃槳人”作用。在決策中，執政黨的地位在形式上高于文官，但前者總是或強或弱地受制于后者，特別是外交事務的專業性、時效性特點使職業外交官在外交決策中的作用，比其他職業文官在國內政策領域的作用更突出。以日本為例，自民黨十分重視協調決策過程中的黨官關系，在長期執政中刻意培養與官僚的“一體關系”，并通過所謂“族議員”直接介入官僚機構的決策過程，其決策受官僚的制約相對較小。官僚與政治家的對立或消極不合作則會削弱執政黨的決策能力，如與外務省官僚關系不睦是導致2002年日本前外相田中真紀子去職的重要原因之一。

西方政黨影響外交決策的利益驅動

1、政黨在外交決策中受到黨派利益和公共利益的共同驅動。政黨在決策過程中會天然地反映所代表的社會群體的特殊利益，這也是圍繞外交決策產生黨派斗爭的根源。在西方國家，政黨政治常與利益集團交織在一起，利益集團為政黨提供資金、競選上的支持，政黨則在政策主張中表達他們的利益要求。利益集團政治在美國表現得最為淋漓盡致，據不完全統計，全美共有3萬多個利益集團和2.5余家游說公司。以美國軍工復合體與兩大黨的關系為例，共和黨的外交、國防和軍控政策主張更能反映其利益訴求，因此幾大軍火商捐給共和黨的競選經費往往比捐給民主黨的要多。在美國甚至還有“日美貿易理事會”、“美洲猶太人公共事務委員會”、親臺的“自由中國委員會”等數不勝數的代表外國利益的院外集團向兩大黨的對外政策施加影響。然而在西方選舉制度下，政黨要想上臺執政，其政策主張必須盡可能滿足更多選民的要求。作為政治博弈的獲勝者，執政黨所代表的社會利益會在政府的政策實踐中得到最大的實現，但它也必須盡可能廣泛地整合其他政黨所代表的社會利益，否則其執政地位難以鞏固和長久。如美國民主黨更多地代表勞工組織的利益，在外貿政策上貿易保護主義的色彩較濃，而共和黨更多地代表壟斷資產階級的利益，貿易自由主義的色彩較濃，但民主黨執政也會兼顧跨國公司的利益訴求，共和黨執政也會兼顧勞聯－產聯的利益訴求。

2、政黨在外交決策中的“超黨派政治”色彩相對突出，政黨輪替對外交政策的影響一般小于內政政策。當一個民族國家與其他國家展開外交博弈的時候，執政黨既會謀求自身的特殊利益，也會謀求最大限度地實現全民族的共同利益，這不僅是執政黨鞏固執政地位的需要，更是民族國家存在和發展的需要。因此在維護國家安全、主權獨立、領土完整等涉及國家生存的基本外交問題上往往存在全民共識，主流政黨在國家的國際定位和對外發展走向等重要問題上也一般看法相近，政黨之爭更多地出現在外交政策目標的優先側重和實現手段等衍生問題上。一般來說，在緊張動蕩的國際環境中，外患大于內憂時，圍繞外交決策形成跨黨合作比較容易；而在和平穩定的國際環境中，內憂大于外患時，圍繞外交決策的政黨斗爭則相對凸顯，外交議題常成為國內政治斗爭的工具。以美國為例，在美蘇爭霸激烈、兩極緊張對立的冷戰前期，兩大黨在外交政策上形成合作且一直保持到越戰結束、國際局勢趨緩為止。對外政策的兩黨一致還經常出現于因國際突發事件而造成國家安全危機之時，如在遭到珍珠港襲擊和“9·11”襲擊后，兩黨都高度支持對日宣戰、進行國際反恐。而上世紀90年代，美國處于二戰以來最有利的國際環境，圍繞外交決策的政黨之爭卻較為激烈，僅在對華政策上就曾發生過“政治捐款案”、“衛星與技術轉讓案”、“核間諜案”以及1990～2000年長達10年的“最惠國待遇”問題等多次重大黨爭。

西方政黨影響外交決策的運作機制

1、西方政黨越來越注重在內政決策中發揚黨內民主、廣泛吸收民意，但外交決策的高層主導色彩依然濃厚。這既是外交事務的保密性、時效性和專業性使然，更重要的是民眾對外交事務漠不關心或一知半解，為政治領袖操控外交決策過程提供了有利的客觀環境，因此美國學者羅賽蒂在《美國對外政策的政治學》中指出美國“有兩種總統職位：在對外政策上強有力的總統和在國內政策上軟弱的總統”。而往往只有當決策付諸實施導致嚴重結果后才會引起民眾的關注，例如越南戰爭和伊拉克戰爭遭到重大傷亡后引發了美國人民的反戰呼聲。主導政黨外交決策的人群主要集中于政黨領袖、高層黨務官僚、黨的政研機構和國際部門負責人及其側近智囊等。以日本自民黨為例，其外交決策圈主要包括總裁、副總裁、干事長、政調會長和總務會長等黨內最高領導層，以及政調會內設的外交調查會、外交部會、對外經濟合作特別委員會、安全保障調查會、國防部會等機構的主要干部，特別是統領政黨決策程序的政黨領袖在決策過程中具有不可替代的作用，黨內普通干部及基層黨員則被基本排除在決策運作之外。對那些試圖影響政黨的外交決策的利益集團而言，上述那些“政黨精英”往往也是其進行政治游說、提供競選資助的重點照顧對象。

2、西方政黨以在行政和立法機構中的黨員和黨組織為中介，對國家的外交決策進行間接操控。在西方政黨政治環境中，政黨雖然扮演著“政府制造者”的角色，但政黨與政府在職能上有著明確的劃分，兩者存在相互獨立性，即使執政黨也不能以黨組織的名義向政府發號施令。執政黨和在野黨都是以在行政和立法機構中的黨員或黨組織(如議會黨團)為中介，對國家的外交決策施加間接作用，一般只有立法、行政等國家機構才能稱為政策制定的“直接主體”，執政黨影響再大也只是“間接主體”。政黨的外交政策框架一般在選戰期間即已形成，勝選的執政黨利用組織政府、控制議會的優勢，將黨的政策主張轉化為政府的政策實踐，在野黨則通過行使質詢權、倒閣權、彈劾權等議會斗爭手段對政府外交決策進行監督和間接牽制。一般來說，歐美國家執政黨在決定外交大政方針后，給外交部門的決策過程留下相對較大的余地，而日本自民黨則通過“執政黨審議”的方式對外務省的決策進行嚴格把關，外務省的政策建議要由外相提交內閣法制局、執政黨決策機構、內閣會議順次進行審議，然后作為政府法案提交國會審議，雖然“執政黨審議”是決策過程中的關鍵一環，但最終要賦予其國家政策的合法性還是必須走內閣和國會的法定程序。此外，參與外交決策的“政黨精英”必須能有效運籌、協調政黨與國家權力機構之間的關系，他們一般都身兼政府或議會職務，如國家元首、政府首腦、外交部門政務官、議長、議會外委會主席、本黨議會黨團領袖、督導員，至少也是“前座議員”或議會外委會成員。

3、政黨的外交政策理念和框架一般是明確的，但錯綜復雜的政治運作常使最后付諸實施的具體政策與前者產生脫節。政黨的外交政策理念和綱領是可以大體預測的，例如美國民主黨更多地代表中下階層利益、傾向于自由主義價值觀，而共和黨更多地代表中上階層利益、傾向于保守主義價值觀，因此在外交政策理念上，民主黨偏向理想主義、多邊主義和國際主義，共和黨偏向現實主義、單邊主義和孤立主義的分野是清晰可辨的。但是，錯綜復雜、瞬息萬變的政治博弈常使政黨的外交政策理念與最后付諸實施的具體政策產生“應然”與“實然”的脫節。一是跨黨聯盟導致外交決策的偶然性屢屢發生。影響議員投票的因素除黨籍之外還有很多，如選區的利益等，所以國會投票不一定以黨劃界，這在美國政黨政治中表現最為明顯。二是政黨內部的派系運作也影響到其外交決策。西方政黨內部存在不同派系是常態，派系斗爭導致的政黨分裂進而引起政黨格局分化組合的例子并不鮮見，特別是日本自民黨將派系運作制度化而形成所謂“派閥政治”。派系斗爭常與跨黨聯盟交織在一起，例如英國工黨政府1975年就是否退出歐共體舉行全民公決，親歐的工黨右翼與保守黨及自民黨組成跨黨聯盟，促使公決以壓倒性的多數支持英國繼續留在歐共體中。三是聯合執政的政黨不得不在政策理念上互相妥協，實施的外交政策與各自的政策理念也會有所偏離。例如德國綠黨原本反對歐洲經貨聯盟、拒絕歐洲單一貨幣，但1998年綠黨為與社民黨組成紅綠聯合政府轉而支持“啟動歐元”，出任外長的綠黨領導人菲舍爾表示：“沒有什么綠黨的外交政策，只有德國的外交政策。”